基于公共受托责任的政府绩效审计内部控制问题研究.doc

基于公共受托责任的政府绩效审计内部控制问题研究 因此从被动地遵守委托方提出的价值判断标 准，转化为一个积极的参与者，在标准的形成 和制定中发挥积极的作用，两者不再是简单的 控制和被控制、监督和被监督间的关系。在公 共受托责任的战略观中，职业性 / 酌量性受托 责任和预期性 / 定位性受托责任便较好地说 明了这种变化。在“战略观”看来，受托方不再 是被动的接受者和受控者，而是可以发挥主观 能动性，能够根据外部环境和标准的变化积极 应对，实施战略管理，更好地履行受托责任。受 摘 要：文章以公共受托责任与控制、内 部控制间的关系为基础，深入分析我国政府内 部控制实践中存在的问题，从而论证其与政府 绩效审计的关系。 关键词：公共受托责任 政府绩效 内部 控制 中图分类号:F239 文献标识码:A 文章编号:1004- 4914(2009)05- 190- 03 在审计署 《关于批转 中国审计学会 2005 至 2009 年审计理论研究规划 的通知》 中指出，突出开展效益审计研究，围绕效益审 计的基本理论、程序与技术方法，特别是公共 资金和公共工程效益审计与评价等重点课题 展开深入系统的研究，为建立中国特色的效益 审计模式提供理论支持。这一战略决策，必将 对我国政府绩效审计的发展产生重大而深远 的影响。 一、理论基础 1.基本概念。在公共部门中的受托责任我 们称为公共受托责任。Glynn（1985）指出，公共 部门的受托责任就是指那些起草和（或）执行 政策的人应该有义务就他们的行为向他们的 选民作出解释。选民包括客户、雇员和纳税人。 美 国 审 计 总 署 （GAO，Government Accountability Office）认为：公共受托责任就是 指受托管理并有权使用公共资源的机构向社 会公众说明其全部活动情况的义务。最高审 计机关亚洲组织认为：公共受托责任是指受托 管理公共资源的机构报告管理这些资源及其 有关的规划、控制、财务的责任。 按受托责任内容的性质，受托责任又可分 为受托财务责任和受托管理责任。受托财务 责任是指受托人要诚实经营，保护受托管理资 产的安全完整，遵守财经法规，并及时提供按 照公认会计原则或准则编制财务报表。受托 管理责任是指受托人在合法经营、保护财产的 安全完整之外，有责任进行有效经营、公平经 营。 2.基本认识。（1）公共受托责任的本源在 于权力的公共性。权力起源于维护社会公共 利益和社会公共生活秩序的需要，在本质上是 一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会 和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能 力。公共受托责任是民主政府的中心，公民授 予政治家设计、执行公共政策和运用公共资源 方面的重要决策权力。相应地，公民作为委托 ●陈 林 方，希望避免权力被滥用，希望作为政治领导 的受托方能够智慧、有效、高效率地行使其权 力。 （2）公共受托责任的核心在于公共资源绩 效评价。在政府管理公共事务的过程中，公共 资源的权力的取得和运用成为行使公共权力 的主要方式。委托方和受托方对公共资源使 用绩效的共同关注，使绩效评价成为公共受托 责任的核心。绩效既包括行为过程，也包括行 为结果，是对组织过程和结果全面、系统的反 映。无论是控制观强调的“控制”，报告观强调 的“报告”，还是战略观强调的“战略”，都是围 绕着绩效展开的。如果没有一个有效的工具 来对受托责任履行状况作出评价，公共组织就 失去了合法性的权威基础。因此，绩效评价被 视为“公共受托责任度量的工具”。 （3）公共受托责任的基本环节在于提供信 息和验证信息。信息的可得性（事前或事后） 是受托责任的基石，公共受托责任的基础是社 会公众“有权知道”，而非权力基础的功利主 义。随着委托方把公共资源交付给受托方，社 会公众有权力要求受托方就这些资金的使用 情况提供相关信息。使用这些资金的政府部 门自然要承担起向社会公众提供这些信息的 义务。也就是说，公共受托责任得以实现的前 提，是存在一个正常运作的信息系统，能够提 供足够的信息确保判断和决策，以保证资源的 最佳配置和组织目标的实现。 二、公共受托责任和控制、内部控制 1.公共受托责任和控制。从本质上讲，控 制是受托责任的需要，控制是对受托责任的控 制。没有受托责任也就无所谓控制。受托责任 关系一旦形成，委托方便对受托方的行为和结 果产生一定的预期。在条件成熟时，这种预期 转化成组织目标。控制一开始，就和目标的实 现联系在一起。为实现其目标，组织应确保能 够根据环境的变化采取相应的行动。换句话 说，公共受托责任是“公共组织及其工作人员， 对组织内、外部各种期望进行管理所使用的方 法。”在这种认识下，公共受托责任是受托方 为管理委托方的期望，实现组织目标所采用的 各种“方法”。这些方法的作用机制和应用效