顶层设计：电子政务向纵深发展的标志..docVIP

顶层设计：电子政务向纵深发展的标志 ???????? ?????如今“电子政务”、“政府上网”是个时髦的名词，2004年更是被称为“电子政务年”，电子政务投资增长率继续保持两位数，中国各级地方政府已经普遍设立了公众网站，电子政务的浪潮从国家部委一直延伸到县级政府。在电子政务已经普遍取得阶段性成果的时候，国务院信息办提出了下一阶段电子政务的首要任务是“抓好电子政务的顶层设计”。这一任务的提出，确定了提高电子政务建设绩效的导向，为电子政务健康地向纵深发展提出了新任务和新目标。 　　一.何为电子政务顶层设计 　　何为顶层设计？听起来挺新鲜，可能很多人没听说过，听说过的也可能不明其然。其实到google以“顶层设计”为关键字搜一下，就能发现不少关于电子政务顶层设计的言论，可见这并不是一个新概念。举例来说，2001年，中科院计算所所长李国杰院士提出“加强顶层设计”。2002年国家信息化专家咨询委员会委员曲成义教授就曾经提出电子政务实施是一场革命，“因为它面临着四项挑战。其中的第三个挑战是电子政务平台的顶层设计，因为过去政务系统有很多信息的故障，有很多技术的屏障，使它不是一个无缝的、协同的技术形态，所以真正做好电子政务工作要从技术体系上的顶层做设计，要解决这个系统的沟通，兼容，联动等问题。”。2003年8月北京市范伯元副市长也指出“目前我认为北京市的电子政务所进行的力度虽然很大，但是缺乏一种整体的设计、整体的组织和顶层的设计。”这些言论表明最近几年以来，不断有人在呼吁和推动电子政务顶层设计，这说明顶层设计的提法早已有之，不过在当时还仅限于少数人的呼吁，或者仅是在局部地区和单位进行，没有引起足够的重视，在全国范围内展开。 　　二.顶层设计的对象 　　在电子政务建设的早期，顶层设计理念是围绕信息技术而展开的。电子政务系统本身就是多种信息技术的综合运用，是应用系统级别上的互联互通的系统，是要改变和整合以往的条块分割、地域分割、部门分割建设所形成“烟筒系统”和“孤岛系统”。电子政务系统的复杂形态、系统的复杂层次结构、系统的众多外界约束大大超过我们已有的系统建设经验和知识。这时的顶层设计思想内涵主要是用系统论的方法，对信息系统建设的各个方面、各个层次、各种参与力量、各种正面的促进因素和负面的限制因素进行统筹考虑，理解和分析影响系统建设的各种关系，从全局的视角出发，进行整体技术结构的设计，并做出各种管理和技术决策，提出体制和业务的改进建议。 　　几年的时间过去，在电子政务取得显著建设成果的同时，顶层设计的视野也已经从信息系统扩展到政府体制改革、政府职能转变和政府业务与技术的结合上，这时的顶层设计理念是围绕电子政务项目投资和建设绩效。顶层设计的内容扩大到要考虑我国政府从计划经济时代向市场经济时代转型的变化，要考虑政府职能客观存在的越位、缺位、空位的情况，要考虑到我国政府的法制化水平还较低，规范化水平还较低的客观现实，要尽量规避体制上的缺陷和不足，从根本上减少风险。 　　业务和技术，正是顶层设计的两大范畴。顶层设计中所指的业务，不但包括业务职能、业务结构、业务流程，还要包括业务体制、业务法律法规、业务模式、业务布局等事情。顶层设计中所指的技术，主要是从全局和整体出发，对技术战略、技术框架和技术标准的分析和定义，还包括为了减少重复建设，增加资源(业务需求分析、数据模型、软件模块、界面和网页设计素材等等)重用性，以模块化服务的形式，来定义政府所有的应用系统。进行顶层设计，就是围绕着电子政务建设中上述业务和技术的种种问题，用系统规范的科学理论方法，描述业务和技术的状态，理清业务和技术中的各种关系，确定建设目标，选择和制定实现目标的路径和战略战术，从信息化的“今天”走向信息化的“明天”。 　　三.顶层设计“顶”在何处 　　顶层设计中的顶层指的是什么？顶层在哪里？以我的一孔之见，顶层的含义有三层。顶层的第一层含义指的是整体和全局。顶层设计的首要视角是要跳出局部环境的束缚和影响，站在全国互联和全网通用的整体高度和全局视野，去分析决定电子政务中的具体决策。比如说信息资源目录，在今天网络互联互通的时代，信息资源目录不但要供自己本单位使用，还要供网络上的同级单位、上级单位、下级单位使用，层层相连，网状结构；不但要供人使用，还要供互联的计算机系统使用，系统之间的接口必须统一兼容。如果信息资源目录这个信息共享的关键部件，在内容、格式、接口、协议上是彼此不同的，则违背了建设信息资源目录的初衷，必将导致形成新的孤立割裂、群雄并存的结局。 　　顶层的第二层含义指的是业务。顶层设计的重点是业务、是政务。顶层设计要分析应用系统的业务可行性，分析利益关系，根据经验，顶层设计的成功与否，80%与业务领域的事情有关，重头是与业务领域相关的那些工作。应用系统开发失败的教训