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浅谈轨道交通行业“PPP”模式规范化发展 联合资信 公用事业一部 2017年2月下旬，财政部办公厅针对武汉市轨道交通8号线一期PPP项目（以下简称“武汉轨道8号线”）社会资本采购竞争性磋商预成交结果，向湖北省办公厅发出核查函，核查函指出该项目存在风险分配不当等问题，要求湖北省办公厅尽快核查相关情况。核查函一出，不少机构从“风险共担和利益共享”、“提高公共服务和公共产品供给的质量和效率”等角度评论上述项目是否能称之为真正的“PPP”模式有待商榷。 轨道交通项目投入资金规模大、政府财政支出不能满足快速增加的投资需求。根据中国轨道交通2015年报，截至2015年底，全国41个城市在建城市轨道交通里程合计4515公里；其中，36个城市在建地铁里程合计3857公里。23个城市已开通地铁服务，运营里程达2658公里。国发〔2014〕43号文件颁布以来，“PPP”模式因能解决政府资金不足的问题且符合政府债务透明化的改革目标，而成为除发行地方政府债之外被倡导的政府项目投融资模式之一。截至2016年8月底，财政部统计入库轨道交通PPP项目86个，投资额高达1.3万亿，占入库项目总投资额的10.64%。截至2016年7月底，发改委推介轨道交通PPP项目64个，投资总金额9598亿元，占所有PPP项目总投资金额的17%。北京、深圳、青岛、南京等多个城市均将“PPP”模式引入地铁建设中。 轨道交通行业（以地铁建设为例）目前常见的“PPP”项目模式为：政府资本（通常由地铁公司代为出资）与社会资本（建筑施工企业、房地产开发企业、地铁运营公司或金融机构）合资成立项目公司，负责项目的投融资、建设、管理、经营。项目资本金由地铁公司（或政府平台企业）、建筑施工企业（或房地产开发企业、地铁运营公司）、基金等共同构成，其中，基金主要由金融机构作为优先级LP，政府平台企业或地铁公司作为劣后级LP，部分情况下建筑施工企业等作为中间级LP共同出资。资金平衡主要依靠特许经营期间地铁运营收益、财政补贴、地铁沿线土地出让金收益返还、沿线商业开发收益以及特许经营期满后资产移交回款等方式实现。对于以基金形式进入的资本，政府通常承诺一定比例的固定收益、约定资本偿还时间，部分情况下还会以政府资产作为抵押担保。项目建成后，地铁日常运营通常由项目公司委托地铁公司负责。 然而，近期政府多次发文（财金〔2016〕32号、财金〔2016〕92号等）明令禁止地方政府或地方平台企业通过“固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资”，要求确保“应由社会资本方承担的风险实现有效转移”。上述“PPP”项目模式中政府承诺固定收益、抵押资产的行为显然在一定程度上违背了“PPP”模式“风险共担”、“提高公共服务和公共产品供给的质量和效率”等初衷。如何在应对政企合作项目诸多现实难题的同时，促成“PPP”模式规范化的落地实施，已引发越来越多业内人士的关注。 结合目前轨道交通行业现状，笔者认为应该从明确退出机制、加强信息公开等方面入手，实现真正意义上的“PPP”模式，主要有以下几点： 一、给予社会资本明确的退出机制以及合理的盈利空间 目前轨道交通“PPP”项目存在经营性资源较单一、退出机制不完善、社会资本承担的风险与收益不匹配等问题。政府可通过制定合理的退出机制，保证社会资本在遇到资金困难、合伙人变化或与政府产生分歧等非正常情况时，具备多种有效退出方式供其选择，例如股权回购、资产证券化等。另外，政府可出台与“PPP”模式开展融资业务相适应的保险、担保、等政策，并完善价格补偿机制、土地受益补偿机制等，通过给予社会资本合理区间内的回报，达到吸引社会资本的目的。 二、加强“PPP”项目信息公开 现阶段部分地方政府仅将“PPP”模式视为单纯的融资工具，社会资本合法权益并没有得到充分保障。而政府信用恰恰被社会资本视为能否参与“PPP”项目的核心要素。因此，政府相关部门需要在完善政策制度框架的顶层设计的同时，通过依法及时、充分披露项目招投标、采购、进展、运营业绩等相关信息，保障公众知情权，主动接受社会监督，取得社会资本的信任。 三、进一步提高项目风险评估水平。 轨道交通“PPP”项目具有投资规模大、投资回报期限长的特点，目前政府在长周期特许经营权客流量测算及票价定价机制等方面缺乏客观、准确的成本数据，导致项目未来现金流预测的准确性不高，影响社会资本与政府部门的项目决策。政府相关管理部门可通过完善“PPP”项目数据、合理量化项目风险，结合项目本身的工程特点、投融资结构等的因果关系等，对具体项目进行比对，明确项目绩效量化水平，帮助项目参与各方更准确地预估项目可参与性。 四、强化社会资本股权投资责任 针对风险如何实现有效转移的问题，笔者建议可以从约束社会资本方角度，强化投资人股权投资责任。资本金作为项目融资安全性的重要保障，是结构化融资