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规范性文件制定和备案业务培训 2012年5月11日 前 言 随着法治政府建设的推进，依法行政的理念逐步深入人心，行政机关的行政管理方式逐步走向规范化、制度化。在行为方面表现为规范性文件的大量制定。因而，规范性文件在社会关系调整中发挥着更加广泛而重要的作用，对人们行为的影响越来越大，逐渐成为行政机关实施具体行政行为的重要依据。 规范性文件管理工作结构图 一、规范性文件界定 （一）概念 1、基本理论 （1）范围：广义和狭义 （2）分类：根据制定主体（司法、行政），根据规范的对象（行为类、技术类） （3）位阶：宪法→法律→法规→规章→规范性文件 特例：国务院的规范性文件效力高于部门规章和地方政府规章，亦有可能是部门规章和地方政府规章的制定依据。 2、实务 根据省《规范性文件制定和备案规定》第三条的表述“规范性文件是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件” （二）特征 五个方面的特征： （1）行政性。即制定主体为行政机关，目的是为了实施行政管理职能，执行法律、法规、规章等规定。 （2）依照法定权限和程序制定。这里的权限是指行政管理权限和制定规范性文件的权限，一般来讲具有行政管理权限的组织都可以制定规范性文件。程序是指 （3）涉及公民、法人和其他组织的权利义务。规范性文件产生于对于一定社会关系的规范性调整，具体表现为在法定范围内调整行政相对人的权利、义务，为不特定的相对人提供相对于法律、法规或者规章更加具备操作性的指引性行为准则 （4）具有普遍约束力。即在行政管理区域内对行政机关外部符合特定条件或者情形的相对人，均具有一定的强制性拘束。 （5）能够反复适用。规范性文件属于抽象行政行为，也具有抽象行政行为具有反复适用性这一特征。在规范性文件有效期内，对某一相对人而言，其适用规范性文件并不是一次性的，可以反复适用 （三）例外规定。市《办法》第4条规定“内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定 ”。 除此之外，非规范性文件一般具有以下特征： 1、不涉及公民、法人和其他组织权利义务变更； 2、具有明显的阶段性。 3、针对具体个体或具体事项。例如：工作安排，工作目标、任务分配等。 4、不具有法律上的强制性。 实务中存在的问题： 对规范性文件判断不准。 实例： （三）形式 1、表现形式 根据市《办法》的规定，规范性文件的表述形式主要是两种： A、条款式； B、段落式。 2、表述形式 根据省《规定》和市《办法》的规定规范性文件名称通常为：“决定”、 “规定”、“办法”、“实施办法”、“细则”、“实施细则”、“意见”、“通告”。如何区分呢？对全局性工作的规范性文件，称“决定”；对某一方面行政工作作比较全面的规定，称“规定”或者“办法”；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定，称“实施办法”或者“实施细则”。 规范性文件名称不得称《条例 》。 二、规范性文件制定 重点内容： （一）制定权限 （二）制定程序 （一）制定权限 规范性文件的制定权限是指什么样的组织具有制定规范性文件的权力 。 1、有权组织： 2、无权组织： 1、有权组织 根据省《规定》和市《办法》第3条，有规范性文件制定权的机关主要是 三个层次：政府、政府部门、授权组织 。 五大类：A、地方各级人民政府;B 、县级以上地方人民政府所属工作部门；C、县级以上地方人民政府依法设立的派出机关；D、实行垂直管理部门的下级机关（市《办法》）；E、法律、法规授权的组织。 2、无权组织 根据省《规定》和市《办法》第3条第二款的规定，下列组织无规范性文件制定权，即不能以自己名义对外发布规范性文件。 （1）地方各级人民政府设立的非常设机构。 （2）行政机关的内设机构。 （3）行政机关的下设机构。 存在的问题：目前发现有的机关以内部处室编号发布规范性文件。 关于起草权限的问题 在省《规定》和市《办法》中，仅对规范性文件的制定权限进行了限定，而对规范性文件的起草权限没有限定。群众组织、群团组织等都可以起草规范性文件。 （二）制定程序 根据省《规定》和市《办法》第11条的规定，制定规范性文件一般要经历立项、调研、起草、征求意见、送审、发布等程序。 例外规定：根据省《规定》14条，因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对上述程序进行必要的