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澳大利亚荒漠化防治政策与措 澳大利亚荒漠化防治政策与措施 范铭义 ( 中国驻澳大利亚使馆科技处) 根据澳大利亚对土地的分类 ,那些“由于雨量太少或不稳定以致农业无法发展 ,也难以开 垦为牧场 ,天然植被又被过度放牧而遭破坏的土地”称之为荒原 ( Rangeland) 或荒漠化地区 ( 包 括占国土面积 35 %的沙漠) ,荒漠化土地占澳大利亚国土总面积的 75 % 。鉴于荒漠化现象的 存在与发展 ,澳大利亚政府于 1994 年 10 月成为《国际荒漠化公约》签字国后 ,经过了充分准 备 ,1996 年在全澳实施“全国荒原管理战略”。 荒原管理战略 1 澳大利亚荒原上人居很少 ,但资源丰富 。据 1991 年统计 ,荒原人口只有 49 . 15 万居民 ,占 全国总人口的 3 . 1 % ,而荒原矿业生产总值则占全国的 41 % ,畜牧业产值却只有 9 . 14 亿澳元 , 仅为矿业产值 120 . 40 亿澳元的 7 . 59 % 。 澳大利亚是一个资源出口大国 ,包括羊毛在内的畜产品出口一直是澳大利亚的一个重要 经济支柱 。早在 80 年代 ,澳大利亚联邦政府及有关州政府 ,在主要农业区域已着手进行防治 土质退化的工作 ,如有名的“国家土地保护计划”。这些防治计划制订的原则 ,以及在执行过程 中所累积的经验与教训均是制订“全国荒原管理战略”重要借鉴 。 1 . 1 荒漠化防治战略的运作机制 澳大利亚荒漠化防治战略主要靠利益驱动机制来运作 ,职 (任) 、权 (利) 互依原则是该战略 的指导思想 ,具体动作是按地区管理原则来进行 。由于荒漠地形 、地貌 、植被 、生态变化极大 , 所以 ,先按地质 、生态 、气候等参数将荒漠划分为大小不等的区域 ,由于一些区域的地理 、生态 等方面的共性 ,易于实施标准化的监测措施和有关规划 。各监测机构以区域为单位 ,定期收集 监测数据 。根据职权互依原则 ,澳大利亚荒漠管理特别强调各级政府与土地使用人之间的合 作 。政府着重客观管理 ,主要从政策制订上激励土地使用人向保护资源 、持续发展的方向努 力 。其主要政策措施可归纳为五个方面 : ①采用对所得税实行退税 ,实施资源税 、资源定价及 补贴等金融 、税收的办法来引导土地使用人积极投资参加荒漠化防治工作 ; ②采用制订法规 、 限额 、罚款以致立法及修正产权的手段来控制资源的使用 ; ③采用研究 、开发 、教育办法协助区 域及土地使用人作好产业管理规划 ,结构调整等 ,以提高人员素质和经济效益 ; ④采用计算机 技术 ,减小生产对资源的冲击 ; ⑤鼓励土地使用人通过政府及现有的生产运作系统 、直接进入 市场 ;积极参与保护澳大利亚文化和自然遗产 、社会服务等多种形式的工作 。 澳大利亚在荒漠化防治方面特别强调二条 :首先是土地所有者 (经营者) 与政府土地管理 收稿日期 :1998201206 中国人口·资源与环境19989 中国人口·资源与环境 1998 92 部门间的合作 。政府及时向土地经营者提供有关信息及建议 ,根据这些信息及建议 ,经营者自 行决定应采取的各项措施 ,此时政府只是一个咨询者而不是一个决策者 。其次 ,由于经营者只 关心自身的利益 ,着重短期效益 ,因而有时所采取的措施会不利于社会的其它成员 ,或引起资 源的长期破坏 ,因而为保护公众的利益 ,澳大利亚已加强了政府的作用 。荒原土地大部分为公 有土地 ,政府就更有义务管理好这份资源 。 在荒原管理上政府主要发挥下述功能 : 对土地租用期的管理 ; 土地使用及土地保护的立 法 ;组织有关荒漠化监测及防治技术的研究 、开发及宣传 。 在荒原管理措施上则始终坚持以下原则 :尊重荒原土地主及使用人的权益 ,但权益必须与 对资源保护所负的责任相平衡 ;土地使用人应根据租借契约所明确的条件对土地管理负责 ,各 级政府对确保生态的持续发展负有最终责任 ;土地管理必须与地表水的管理统一规划 ;在整个 荒原实施植物群 、动物群的保护 ;人类活动是荒原变化的重要因素 ,因而 ,这些活动必须遵循有 关的法规 ;鼓励有条件的荒原地区开展旅游 、放牧 、采矿等多种方式的开发 ,但必须有相应的管 理措施 ;防止土质 、水资源及植被的退化 ;充分重视荒原气候多变的特点 。 由上可见澳政府主要从战略上考虑荒漠化防治 ,通过立法 、税收等客观调控手段来防止荒 原土地的进一步退化 。由于政府着重宏观调控 ,将具体实施措施都明确由土地使用人负责 , , 所以政府处于一个十分超脱的地位 ,而且具体的资金投入也很少 。 1 . 2 荒漠化土地的监测与评估 对荒漠化土地及其植被的监测是防止荒漠化的重要手段 。澳大利亚荒原管理战略的重点 是预防 ,因而监测有着十分重要的作用 。 澳大利亚以区域为单位 ,设有专门