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第七章 行政组织绩效 7.1 行政组织绩效界定 7.2 全面质量管理途径 7.3 行政组织绩效评估 7.1 行政组织绩效界定 绩效管理是行政组织管理过程中一个特别重要部分。政府的许多部门和机关需要借助有效的绩效指标来测量组织在实现既定目标时所取得的进展情况。事实上，尽管在任何组织中都能够制定出统计标准，但这一方法在公共部门中实施要比在私营部门中困难得多。经过不断的努力，如今行政组织及其成员将获得比以前更加系统的绩效测量方案，其目标是评估个体成员的绩效，然后根据既定目标的进展情况来奖励或惩罚组织成员，进而监督和推动整个组织的目标的实现过程。 7.1.1 行政组织绩效的涵义 通常意义上的绩效可以解释为成绩、成效，包含成绩和效益的意思。绩效作为严格的概念最早用于社会经济管理的研究中，随后在人力资源管理和工商管理领域得到广泛的应用。在这一严格界定下的绩效概念，通常指社会经济管理活动的结果及成效。一般认为，绩效包括三方面的主要内容：经济（或称节约）、效率和效益（或称效能） 马可·霍哲在“绩效评估与改进：现状评价”一文中认为，绩效通常可以划分为三个不同的层次：个人的、团体的以及组织的，而每一个层次的绩效都有助于组织的总体绩效。就行政组织而言，绩效本身就是一个很复杂的概念，它涉及最高管理层的领导、各级行政部门的工作人员、绩效评估系统、有效的配合、合作的伙伴关系、雇员的培训、薪酬结构、社区参与、技术创新、反馈机制以及预算管理决策等各方面的要素。 行政组织绩效评估的内涵包括了以下三个方面：首先，在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩和贡献的认定；其次，在中观层面，是行政组织分支的各个部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，例如政策制定执行的效果；再次，在宏观层面，是整个行政组织或狭义上的政府部门绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等等方面。 7.1.2 绩效导向的行政管理发展 西方国家关于行政组织的绩效评估和绩效管理理论的研究与实践始于第二次世界大战后期，在随后的20-30年间得到迅猛发展，主导了英美等传统宪政民主国家的行政体制改革。在20世纪90年代，绩效评估与管理得到全面的发展，加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、澳大利亚等国家纷纷广泛采用这一管理理念和技术以提升公共部门的绩效服务的质量。“评估国家”的概念在西方世界逐渐流行起来。 7.1.2 高效行政组织的一般标准 格尔德发现成功的组织有着以下共同特点： 1、都强调清晰的任务和需要完成的工作，而这些任务和工作在组织上下都得以传达，并获得很好的理解。 2、组织中的成员因组织所提供的产品或服务而把自己的组织视为特殊的组织，并以自己的组织而骄傲。 3、管理层相当重视组织中的成员，注意公平和尊敬地对待他们，并与他们进行坦率、真诚和非正式的交流。 4、管理人并不认为组织是极具创新性的，但是他们强调在管理组织成员时应当采用创新性的方法。 5、管理层强调应把责任和权威尽可能广泛而深远地下放到组织各级之中，这些组织都尽力吸纳尽可能多的人参与到决策和其他活动中来。 6、工作任务和目标都很清晰，雇员能获得很多反馈。良好的工作表现能够赢得承认和回报。 7、处理工作、参与和人事运作的目的在于对组织成员提出挑战，并激励他们的工作热情和个人发展。 7.2 全面质量管理途径 质量管理是组织提高自身绩效的一个重要组成部分，组织向顾客提供的产品和服务应该达到一定的质量标准。如果产品和服务没有达到相应的质量标准，那么顾客可能就会放弃购买，从而造成组织对已投入资源的浪费。可见，质量管理与组织绩效不仅密切相关，甚至是组织进行绩效管理的关键环节。在过去的二十年，公共和私人领域中的组织都采用了一种称为全面质量管理的新型管理技术，并且深刻地影响了政府改革努力的方向和进程。 7.2.1 全面质量管理理论的兴起 全面质量管理（Total Quality Management, TQM）是指在事实和数据的基础上通过组织层面的努力而实现质量持续提升的一种管理手段。全面质量管理这一术语既是指一个宽泛的管理理论潮流或哲学，也是指一系列特定的管理程序。尽管不同的作者讨论全面管理的方法存在诸多差异，但一般认为爱德华兹·戴明（Edwards Deming）在这一领域最早做出了奠基性的贡献。作为这一管理理论的建立者和工业统计学者，戴明提出了许多该理论流派中颇具新意的观点和比较系统的操作原则。 早在20世纪50年代的著作中，戴明便提议应在产品生