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公共治理——构建和谐社会的路径选择 理论研究2OO5.4 公共治理一构建和谐社会的路径选择 口周俊 【内容提要】在构建和谐社会的过程中,公共治理模式是一个重要的路径选择.作为 最具权威的公共机构,政府在和谐社会的构建中扮演着非常重要的角色,政府选择公共治理 模式与否将会影响到一个国家一定时期的和谐程度.从这个角度上说,公共治理是构建社 会主义和谐社会的关键因素,探讨和谐社会建构的机制既是一个需要不断深入讨论的理论 问题,也是一个重要的实践问题. 【关键词】和谐社会公共治理政府 一 ,从统治到治理——社会治道范式的转型 2O世纪90年代以来,西方政治学和经济学家赋予了 治理(Governance)一词新的含义,其涵盖的范围已远远 超出了传统的经典意义,其含义也与统治(Government) 相去甚远.因此Governance和Government是两个不同的 概念.根据俞可平教授的阐释,”治理一词的基本含义是 指在一个既定范围内运用权威维持秩序,满足公众的需 要.治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去 引导,控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公 共利益.”…治理理论的主要创始人罗西瑙 (J.N.Rosenau)在其代表作lt;没有政府的治理》中强调: 治理是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的 主题未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现. 统治是指国家及其执行机构政府基于社会统治和管理的 需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动.而统 治模式的公共行政管理,则是政府机构对国家和社会公 共事务进行的垄断性和强制性的管理. 具体而言,治理与统治二者间存在着以下几方面的 区别.首先,主体及作用范围不同.治理的主体既可以 是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私 人机构的合作,而统治的主体则一定是社会的公共机构. 由于主体的界定不同,治理作用的范围带有很大的不确 定性,渗透到了人们生活的各个领域.而政府的作用随 着从大政府时代进入有限政府时代正明显缩小.其次, 管理方式和管理手段不同.治理模式认为办好事情的能 力并不仅限于政府的权力,更多的是强调各种机构之间 的自愿平等合作.统治则主要采用具有强制性的行政, 法律手段,以实现对社会的强力控制.再次,管理过程中 权力运行的向度不同.治理是一个上下互动的管理过 程,由于参与主体的多元化.在实现目的的过程中,各个 主体间协调和沟通的需要突出,其所拥有的管理机制依 靠的是合作网络的权威.这时权力的运行向度不是单一 的和自上而下的,而是双向或是多向的.而统治的权力 运行方向总是自上而下的,它运用政府的政治权威对社 会公共事务实行单一向度的管理. 传统的政府统治观强调,政府组织是行使公共事务 管理的唯一权力中心.政府依靠其强制力和权威,集中 掌握与控制社会的各种资源.在当代治理主义精神下, 政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,但 它不再是实施公共事务管理功能的唯一权力核心.政府 的作用范围明显缩小,同时多元社会力量参与使得公共r 事务的多元化治理成为一种趋势.治理作为一种政治发 展机制和公共管理制度,正成为国家为适应环境变化而 选择的一种新的政府管理形式.罗茨(RRhodes)认为: 治理意味着”统治的含义有了变化,意味着一种新的统治 过程,意味着有序统治的条件已经不同于以前,或是以新 的方法来统治社会”. 在复杂的社会共同体中,人们为了维持良好的社会 秩序,有效地实现社会目标,都要依赖一定的协调机制. 鉴于市场和政府在社会资源配置中的局限,学者们提出 用治理模式补救市场与政府不足,主张用治理替代统治, “愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调 的失败”.传统的政府统治观念表现了极为明显的”亲 政府”价值(Pro—GovernmentValues).当代治理主义观 念则体现了”反政府”价值(Anti—GovernmentValues),认 为市场组织存在着失败,但政府组织同样存在着失败,而 且”政府失败”带来的危害比”市场失败”的问题可能更 大.传统的政府统治观念建立在政府绝对理性的假设基 础上.而治理主义的假设依据是政府组织的有限理性以 及政府官员的”经济人”假定.在当今政府的治理变革 8? 理论研究2O05.4 过程中,人们对政府组织及其人员行为的分析和判断,设 定在有限理性和”经济人”的假设前提基础上.公共选 择学派运用经济学的成本收益方法分析,认为存在着政 府失败.布坎南指出:”公共选择是政治上的观点,它从 经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产 生”.基于公共选择理论,当代治理主义倡导发展多元 化的,强调公民与社会机构参与的管理模式.各国政府 从”统治”向”治理”的转变,促成了传统人本主义的积极 嬗变和政府共同治理模式的建构,