过程性政府信息的公开与不公开.docVIP

过程性政府信息的公开与不公开 国家行政学院法学部教授，博士生导师 杨小军 ? 2012-08-28 21:21:48　　　来源：《国家检察官学院学报》2012年第2期 　　　　摘要: 部分过程性政府信息依法应当对外公开，部分则应不予公开。具体标准和范围是：过程性信息中的意见信息一般不公开，未成熟的主体行为信息不公开，事实信息应当公开，过程结束后的过程信息应公开。　　关键词: 过程性；政府信息；公开　　过程性信息这个概念，很象过去在行政诉讼中经常听到的一个词-未成熟行政行为，法院有时就是以行政行为未成熟为由拒绝受理当事人起诉的。如今在政府信息公开实践中，也出现了过程性信息这个概念，成为了行政机关拒绝向申请人公开相关政府信息的一个理由。　　一、过程性政府信息的法律规定　　（一）我国规定　　这个概念的出现虽然很晚，但这个概念所要表达的内容，早在2002年《广州市政府信息公开规定》中实际上就已经有了。该规定第14条所列不予公开的政府信息中，就有在审议、讨论过程中的政府信息。后来，《上海市政府信息公开规定》中，也明确了不予公开政府信息的范围有正在调查、讨论、处理过程中的政府信息。与广州市的规定相比，上海市增加了一个正在调查过程中情形。类似规定也存在于辽宁省、黑龙江省、山东省、江苏省、贵阳市、郑州市、南京市、河北省、长春市等省市的地方政府规章中。但也有一些地方政府规章没有关于过程性信息的规定，如天津市、哈尔滨市、陕西省、太原市、重庆市、南昌市、成都市等。此外，《政府信息公开条例》中没有类似规定，最高人民法院在有关政府信息公开诉讼的司法解释征求意见稿中曾经有相似内容，但后来正式制发的司法解释中没有规定。　　过程性信息这个概念出现在2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中。该意见规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。这里，第一次在文件中使用了过程性信息这个概念。而且，根据该规定，过程性信息是指行政机关正在讨论、研究或者审查过程中的信息。　　过程性信息确实存在，而且普遍存在。但《政府信息公开条例》却没有规定，这个现象该怎么解释呢？这与《政府信息公开条例》的公开范围原则有关。无论是国外立法，还是国内的地方政府规章，大凡规定有过程性信息免于公开的，都是建立在以公开为原则不公开为例外的制度基础上。由于公开是原则，部分的过程性信息又不公开，过程性信息就成为了例外中的一部分，必须要由立法明确规定出来；否则，按照以公开为原则的制度模式，不规定出来的事项，要全部公开。因此，部分过程性信息作为免于公开的例外，必须明确规定出来。而《政府信息公开条例》则是以依法公开原则，哪些政府信息要公开，必须满足法定标准，如切身利益标准等。无论是过程性信息还是其他内部信息，只要符合法定公开的标准，就应当公开，反之不予公开。所以，在《政府信息公开条例》中没有规定过程性信息的概念和制度，是自然的。换言之，依法公开原则及其标准已经覆盖了包括过程性信息在内的所有政府信息公开的标准、情形，无须另立标准。但是，行政机关在政府信息公开实践中又会面对这类问题，从指导与规范政府信息公开工作角度，国务院办公厅作出规定和要求，也是事出有因，职责所在。　　（二）域外制度　　国外的政府信息公开规定中是否也有过程性信息的内容呢？有两类情形：一类是没有规定过程性信息的国家，如瑞典、芬兰等；另一类是规定该内容的国家，如日本、英国、美国等。日本《行政机关拥有信息公开法》第五条规定的不公开信息中，包括国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦诚的意见交换、意思决定的中立性造成不当损失、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息。 [1]英国的《信息自由法》规定了二十五种不予公开的信息，其中涉及过程性信息内容的有三类：损害大不列颠联合王国内部关系的信息，与政府政策的制定有关的信息，与国王、王室成员及其家族的通信有关的信息。美国《信息自由法》规定，在行政机关作为一方当事人的诉讼中，不得向非行政机关当事人公开机关之间或机关内部的备忘录或信件。该规定中包含着讨论程序特权的内容，行政机关可以依法享有不公开的豁免特权，与我们过程性信息不公开相似。 [2]　　在没有规定过程性信息的国家中，有另外一个作用相同、相近的制度。例如，瑞典的《出版自由法》第2章第1条规定：为了鼓励思想的自由交流和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件的自由。所谓官方文件，是指公共机关