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PPP“物有所值”评价解析 任新建 近一年来，在财政部、国家发改委等有关部门政策文件的积极推动下， PPP的浪潮席卷全国，各省市热情高涨，短期之内推出了多达几万亿元的投资项目。借鉴国外经验，我国也对实施PPP项目设定了一些条件。如财政部政府和社会资本合作模式操作指南就对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。其中，第八、九条规定，财政部门要会同行业主管部门开展 物有所值 评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。 根据最近的公开报道，湖北省香溪长江公路大桥项目顺利通过省财政厅、省交通厅组织的“物有所值”专家组投资评价，成为该省首个通过“物有所值”评价的PPP项目。该评价主要从直观上的性价比是否最高，全生命周期来衡量的价格是否最优，综合经济、社会效益考虑的性价比是否最高三个层面进行评估。笔者对该评价非常感兴趣，尽管带有很多疑问（例如，是采用定性还是定量评价？评价内容和标准是什么？具体步骤和程序有哪些？是否考虑多个阶段开展评价？如果采用定量评价，如何测算公共部门比较值和确定折现率？等等）,但由于无法获得更多细节信息，故难以做出详细评论。希望借此为由，对PPP项目如何开展物有所值评价谈些学习体会和看法。 物有所值，系从英文名称Value for Money （VFM）翻译而来，根据操作指南，是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。用老百姓喜闻乐见的白话来说，就意味着少花钱、多办事、办好事。显然，物有所值是一个比较的概念，也就是说，值不值是通过事先预设的某个（些）主观或客观的标准进行衡量对比后得出的带有明确倾向性的结论，即要么达到同样的目的所需要的投入更少，要么同样的投入可以获得更多的产出（包括数量和质量）。但在实际评价过程中，一般是假定未来产出是相同的，换算为比较不同模式下的政府支出成本的净现值大小。 物有所值的关键要素有哪些？世界银行、欧洲PPP专业中心、英国财政部、澳大利亚基础设施中心等机构各自在其参考指南或政策框架中提出了一些具体因素。笔者通过比较发现，其中有一些是普遍关注的共性因素，比如关于风险的管理（按照各自专业能力进行最优化的风险分配）、基于全生命周期的成本考量、详细明确或可测量的产出、与项目价值相称的费用支出（即准备和采购等方面的费用占项目总成本的比例不能过大）、鼓励提高资产利用率等等。此外，还有一些因素如绩效考核和激励奖惩机制、保持PPP合同的灵活性、适当的竞争机制、鼓励创新等也分别被不同的机构所看重。 纵观各国和地区开展的物有所值评价，按照能否或是否适宜货币化衡量，分为定性评价和定量评价。目前来看，定性评价还没有统一的标准，主要是通过回答一系列问题（需要事先设计评价因子并列出问题清单）进行主观分析和综合评判。定量评价则相对客观，也具有更加明确的步骤和程序，主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较然后得出结论。不同阶段PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值计算方法是不一样的。在项目决策阶段，由于实际成本未知通常采用影子报价（Shadow Bid）。而在采购阶段，则为社会资本实际报价和政府承担自留风险的成本加总之和。 相对来说，PSC的确定尤为关键。根据国外经验，PSC一般由基本PSC（包括基本成本和融资成本）、风险承担成本（包括可转移风险承担成本和自留风险承担成本）、竞争性中立调整值等几部分构成。其中，基本PSC较为容易计算，风险承担成本和竞争性中立调整值则较难确定。一方面，风险的分担比例划分具有一定的科学性和艺术性，政府向社会资本方过高或过低地转移风险都是不合适和不可取的。基本的原则是，不同的风险应该由能够更加有效控制和管理风险的一方来承担，而且风险与收益要对等。通常来说，项目的建设运营风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府承担，而不可抗力风险由双方分担。另一方面，之所以考虑竞争性调整，是因为传统政府采购模式下政府往往依托体制机制获得某些相对优势，如可以减免税费、免费或廉价获取某些资源以及特殊的监管待遇等等，因此有必要把这些隐性的成本节约重新加入进来以体现可比性。当然，如果在某些方面体现为相对劣势，则应该从PSC中抵扣掉。 此外，折现率的选择（主要包括资本的社会机会成本、社会时间偏好折现率、资本资产定价模型折现率、无风险利率等）对物有所值评价