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协同治理：服务型政府的治道逻辑 肖文涛 [摘要]服务型政府是一种全新的行政理念和政府模式，蕴含着公民本位、公平正义、公共服务、公共 责任等价值诉求。协同治理是其合理的治理模式，通过政府、市场、公民社会的非线性的相互协调、共同 作用，实现组织智慧和各种资源的有机整合和系统建构，从而达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。 优化社会治理资源，创新社会管理体制，创造社会良性资本，发展基层民主政治等,是实现服务型政府协同 治理的现实选择。 [关键词] 服务型政府；协同治理；公民社会；公共服务均等化 建基于新公共服务理念之上的服务型政府，是21世纪初政治文明建设与行政现代化追求 的大趋势。服务型政府不仅是一种全新的行政理念，更是一种现实的政府模式与制度安排。 它孕生于全球化、市场化所推动的社会结构转型与政府角色变化的境遇之中，“这不仅仅是 一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面 所进行的改革”。[1]服务型政府的价值理念以一种内化的方式渗透到政府治理模式的选择 中，引领着政府治理模式的变革和创新，因此，以寻求公共利益与共同体普遍共识为目标的 协同治理便具备了强大的生产力和驱动力。协同治理作为服务型政府的治理模式，一方面是 政府、市场和公民社会形成一个开放的系统，通过非线性的互动演绎整体的合作效应，产生 扩大的生产力，创造行政现代性所追寻的服务中心主义和责任至上主义，使满足公共需要的 政策和项目得到有效、负责和公平的实施；另一方面是服务型政府实际运作过程所选择的公 共政策工具，政府、市场、公民社会等主体通过面对面合作方式组成社会网络管理系统，强 调社会管理的多元化和有效政府的功能角色定位，将焦点转向致力于解决公共问题，创造出 公共生活之良序，从而实现公共利益的最大化。可见，协同治理的实质是公共权力的回归。 现代社会的各级政府应当更新治理理念，完善公共治理结构，匡正管理职能和管理方式，真 正实现由管制型政府向服务型政府的转型。 一、 服务型政府的公共行政价值体系 公共行政价值是公共行政的灵魂和旨归，一定的公共行政活动总是追求和体现着一定的 公共行政价值。在不同的行政理论范式下，政府的角色规定有不同偏向，因而对其角色定位 与期望也存在差异。服务型政府是 21 世纪初以新公共服务理论为代表的行政理论发展的现 实吁求，它致力于建构一个以公民权和公共利益为轴心的公共行政价值体系。公民本位、公 平正义、公共服务、公共责任连接着行政体系的各个部分，实现行政资源的有机整合与系统 建构，“这样当每个人自以为是奔向个人利益的时候，就是走向了公共的利益。”[2]这个多 维的价值空间体系使不同价值取向和目标需求的行政主体在多元的价值取向中找到共同的 需要和价值目标，在尊重差异个体的个性与自主价值的同时规避人际摩擦和组织内耗，减少 了行政组织在权力运行过程中因差异个体的存在而生成的“摩擦成本”，进而转化为行政生 活中的“精神存量资本”，并将极大地推进公共利益的扩展。概而言之，服务型政府是以公 共利益的实现为依据的，蕴含着公民本位、公平正义、公共服务、公共责任的价值诉求。 （一）主张公民本位 契约论政治观认为，人民与政府之间的关系实质上就是一种“委托――代理”关系，或 者说是一种“政治契约”关系，国家或政府是自由平等的公民通过深思熟虑的公共协商方式 所创造的一种人为存在。契约论政治观未必全然科学，但它对政府与公民之间关系的解释具 有通约性意义。既然政府是由公民创造的，既然公民是为了公共的幸福而创造政府，那么， 在现代政治生活中，政府应将社会和公民利益放在首位，把解决社会公共问题、满足公共需 1204 求作为根本使命和责任。政府所拥有的唯一权力是为人民服务的权利，这不仅是因为政府的 权力来自于公民的授权，政府的合法性存在于公民的同意与正当的政治程序之中，而且也是 因为政府运转所依赖的一切成本均由公民所承担。服务型政府提供的公共服务，是公民与政 府之间的一种互动、合作过程。公民需要什么公共服务，可以通过公民参与以及法定的民主 程序，与服务提供者协商，达成一致。通过政府对公民的积极回应和前瞻，真正做到“民主 政府是为它们的公民服务而存在”。[3] （二）彰显公平正义