城乡居民社会养老保险制度一体化研究.docVIP

PAGE PAGE 1 城乡居民社会养老保险制度一体化研究 　　【摘要】我国的社会养老保险制度建立在城乡二元结构的基础之上，随着《社会保险法》颁布实施，社会养老保险制度实现了对国民的全覆盖。然而，现行社会养老保险体系仍然没有突破原有城乡二元结构的桎梏，分立的居民社会养老保险制度不仅严重限制了劳动力的自由流动，还不利于将来社会养老保险制度的统一。因此，我们应努力探寻城镇居民和农村居民养老保险制度的结合点，实现城乡居民养老保险制度的一体化，为今后建设统一的社会养老保险制度服务。 　　【关键词】居民社会养老保险；二元结构；一体化 　　一、居民社会养老保险制度初建 　　建国之后，我国走上工业化发展道路，特殊的政治经济条件决定了特殊的工业化道路，即摒弃市场机制，用行政手段将城乡人为分开，以牺牲农民利益为代价实现国家工业化。城乡二元结构导致了城镇和农村两种不同的社会养老保险制度，单纯的职工养老保险和农村养老保险的制度设计并不能满足全体国民的需求，此后，国家又制定了针对城镇居民的社会养老保险制度，至此，城乡分立的居民社会养老保险制度正式形成。 　　（1）农村居民社会养老保险制度。1992年1月，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，该文件决定建立农村社会养老保险制度，并提出了坚持自助为主、互济为辅，国家予以政策扶持的筹资方式，农村社会养老保险制度初步建立。从实际运作情况看，农村社会养老保险与城镇职工养老保险相比，只对个人缴费作了明确规定，而对集体补助和国家政策扶持没有硬性规定，既没有财政直接投入资金，也没有像对待城镇职工养老保险那样进行支付兜底，实际上国家扶持政策并没落实，这样，政策设计的三方负担缴费模式就因为集体补助和国家扶持的虚化，变成了完全由农民个人承担。1998年，农村社会养老保险发展陷入困境，次年7月，国务院认为农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，遂决定停办。2003年，原劳动和社会保障部下发了《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》，要求各地区积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。在总结经验的基础上，2009年，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，《意见》要求探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，农村居民社会养老保险制度正式建立。（2）城镇居民社会养老保险制度。传统的养老保险指导思想将公民划分为城镇职工和农村居民，然而城镇职工社会养老保险和农村居民社会养老保险并立的的制度设计还忽视了城镇居民的存在，城镇居民成为了游离于社会养老保险制度之外的庞大群体。认识到这一问题的严峻性，全国人大常委会于2010年通过了《社会保险法》，该法要求在完善职工养老保险制度和新型农村社会养老保险制度的同时还应该建立城镇居民社会养老保险制度。2011年，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，城镇居民社会养老保险制度正式建立。 　　二、城乡居民社会养老保险制度二元体系的发展困境 　　现行的制度安排没有突破城乡二元结构的基本理念，城镇居民和农村居民两类主体的社会养老保险制度相互分离，虽然《社会保险法》也规定有条件的地区可以将城镇居民和农村居民社会养老保险制度合并实施，但现实中大部分地区的居民社会养老保险制度都处于城乡分立状态。制度安排本身形成了对不同群体的劳动力养老保障制度分割，这种分割效应固化已有的制度安排，造成不同群体之间劳动力资源流动和市场配置效率低下，不同制度之间协调的社会成本和管理成本巨大，对劳动力流动和城乡统一的劳动力市场的形成与完善造成障碍，尤其不利于农村劳动力转移，也不符合成熟的劳动力市场的需求。首先，分立的居民社会养老保险制度不利于劳动力的自由流动，这与市场经济的发展背道而驰。在现实中，人的社会身份和居住地会发生转移，个人的养老保险账户也会随之迁动，在现行制度衔接机制尚不完善的情形下，身份或地域转移可能会使养老保险得不到有效保障，劳动力特别是农村剩余劳动力的自由流动也就受到一定限制。其次，分立的居民社会养老保险制度不利于经办管理和基金调控。由于制度之间的差异性，城镇和农村的居民社会养老保险制度各成体系，需要不同的经办人员和管理人员来维持制度的运行，这就造成了大量的人力资源浪费，降低了经办机构的服务效率。公民因为居住地迁移和户籍转换也会给养老保险经办工作带来额外的负担。同时，两种养老保险基金分散运行，基金使用效率低，抗风险能力弱，难以发挥基金共济互助的保障作用。第三，分立的居民社会养老保险制度不利于城乡社会保障一体化的建立。从长远来看，社会保障一体化是工业化和城市化的必然结果。分立的居民社会养老保险制度将城市和农村严格区分开来，无疑是城乡社会保障一体化的重大障碍。在今后的制度整合中，两种社会养老保险制度由于制度惯性而使得养老保险制度一体化困难重重，将来