农村集体经济组织成员资格认定的理论与实践.PDFVIP

2019.3 农村集体经济组织成员资格认定的理论与实践 ——以全国首批29 个农村集体资产股份权能改革试点为例 马翠萍 郜亮亮 摘要：从国家司法层面来看，中国有关农村集体成员资格认定立法缺位、政策法规口径不统一， 削弱了司法地位的权威性。现有的农村集体经济组织成员资格认定三种标准各有欠缺。户籍标准会导 致利益驱动下的富裕集体经济组织人口的膨胀。事实标准有很强的主观色彩，在实际操作时受到的争 议比较大。“户籍+”的复合标准在地方实践中的应用比较普遍，但差异化的条件设置，增加了跨区域 司法裁定的难度。从首批农村集体资产股份权能改革试点地区实践来看，试点地区对原始取得、法定 取得的成员资格认定较为一致，对身份标签群体的成员资格保留规定更是高度一致。90%以上的试点 地区对原始取得、法定取得的成员资格都严格绑定户籍。对成员资格丧失考量因素也具有趋同性，基 本围绕户籍迁出、生产生活关系实质、生存保障等因素加以判定。目前成员资格认定矛盾主要集中在 身份转换人群，“两头空”现象屡见不鲜。 关键词：农村集体资产 集体经济组织 成员资格 认定标准 股份权能改革 中图分类号：F320.2 文献标识码：A 一、引言 党的十九大报告将“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”作为实施 乡村振兴战略的重要内容。对于如何深入推进农村集体产权制度改革，2018 年中央一号文件明确提出， 要“全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革”。 2019 年中央一号文件进一步强调，指导农村集体经济组织①在民主协商的基础上，做好成员身份确认， 本文是国家社会科学基金青年项目“供给侧结构性改革背景下中国农业绿色发展和资源永续利用研究”（项目批准号 17CJY032 17BJY010 ）、国家社会科学基金一般项目“中国农地‘三权分置’改革的经验总结及效果评估”（项目批准号 ）、 16JZD024 教育部重大课题“农地三权分置的实践研究”（编号： ）。感谢外审专家提出的宝贵修改意见。 ①农村集体经济组织是经农业合作化运动和社会主义公有制改造，在数个相邻自然院落范围内，由农民自愿互助合作， 投入各自所有土地、大中型农具、耕畜等生产资料，经过改革发展形成的以土地集体所有为本质特征的区域性经济共同 体。 - 25 - 农村集体经济组织成员资格认定的理论与实践 要“注重保护外嫁女等特殊人群的合法权利”。统计数据显示，全国96%的耕地、约70%的养殖水面、 60%以上的林地和三分之一以上的草原属农民集体所有（关锐捷等，2011 ）。根据全国农村经营管理统 计资料，截至2015 年底，全国农村集体经济组织账面资产（不包括资源性资产）总额2.86 万亿元①。 近年来，工业化、城市化推动土地迅速升值，围绕农村集体土地征收补偿发生的纠纷案例频繁上演， 暴露出农村集体资产归属和管理问题的混乱，反映了全面开展农村集体资产清产核资确认的必要性和 紧迫性。清晰界定农村集体经济组织成员资格（以下简称“成员资格”）是农村集体资产股份权能改革 的基础。如果在成员资格确认初始环节处理不当，很容易引发农村集体产权改革后续系列问题，激起 各种矛盾甚至演化为群体性事件从而对农村社会稳定造成危害。 本文的结构如下：第二部分对已有研究文献进行了阐述分析，第三部分以社会身份认同理论、产 权理论、公共池塘资源治理理论阐述了有关成员资格界定的理论基础；第四部分结合地方实践操作， 探讨分析了首批29 个试点地区有关成员资格认定的共性和差异性，特别探讨了身份转换人群的成员 资格认定问题。最后，在上述分析基础上，本文提出了几点政策启示。