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政府投资项目管理失控的原因及应对措施 一、引言 政府投资项目是指使用财政预算安排的建设资金，纳入财政预算管理的专项基金、资金，政府融资以及利用国债的资金，国际金融组织和外国政府的贷款、赠款，转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入，土地使用权出让金，法律、规章规定的其他政府性资金所进行的固定资产投资建设项目。 政府投资项目主要包括：农业、水利、交通、城乡公用设施、生态环境等公共基础设施项目，教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障等公益服务项目，科技进步、高新技术、信息化工程等国家、省、市重点扶持的产业发展项目，促进欠发达地区发展的重要项目，政府公共服务项目等。 政府项目的投资管理，牵涉到政府有关管理部门，贯穿于项目实施的整个过程，从项目立项、可行性研究、初步设计、工程建设、竣工（结）决算、项目验收交付使用及效益评估等全过程的管理。 政府投资项目建设管理范围，主要包括投资政策可行性研究等前期阶段，征地拆迁、项目设计、工程建设、设备采购以及技术管理等实施建设阶段，项目验收交付使用以及效益评估等使用阶段。本文着重对政府投资项目前期阶段和实施阶段的投资管理失控原因进行分析。 二、政府项目投资管理的现状与问题 目前从政府项目的投资管理情况来看，投资管理的重要性虽然受到普遍的重视，各部门也出台了一些投资管理文件来控制工程造价，但实际执行情况仍不尽人意，各部门的职能交错、互相扯皮的现象时有发生。项目建设的前期阶段和实施阶段均无规范的管理模式，对于项目建设中的跟踪管理以及责任追究等方面都存在这样那样的问题。政府项目投资管理中存在的主要问题有： 1、为发展地方经济，地方政府放宽投资管理 经济发展取决于投资、消费和进出口三大需求，其中投资拉动需求时间短、见效最快。但是，有的地方政府对此认识不足，急于求成，导致在项目投资时，不顾地方财政能力，安排一大批建设项目，在资金没有到位、项目设计不成熟的情况下，仓促上马，投资审批和资金管理的力度不足，建设单位不按建设程序办事的情况越来越多，极有可能造成政府项目投资管理失控的局面。 （1）项目决策缺乏科学性，出现“先天不足”。投资决策是影响工程造价的最关键一环。部分建设项目在投资决策阶段前期的调研深度不够，没有进行有效的可行性研究和论证，仓促决定项目上马，以致造成投资估算不准确。有的建设项目虽然做了可行性研究与论证，但内容和数据不实，流于形式，一开始就使项目投资失控。 （2）违反基本建设程序。基本建设程序是指建设项目从设想、评估、决策、设计、施工、竣工验收及投入使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后顺序法则，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。由于部分政府投资项目急于出效果，仓促上马，忽视了前期工作的重要性，出现了边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，导致设计修改、返工，工程管理混乱，工期延误，造价大幅度提高等情况。 2、政府投资项目，缺少系统的管理模式 改革开放已经进行了几十年，国家先后在项目法人责任制、代建制、监理制、招标投标制和合同制的专业化程度还相当低，尤其是政府投资项目，基本上是延续计划经济时期的建设单位“投资、建设、管理、使用”四位一体的高度集中的管理模式，建设单位在投资管理中有非常大的自主权。同时，政府投资项目接受发改委、财政、审计、建设、监察、纪委等多头监管，存在投资管理主体不清晰，权责划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位等现象，缺乏对项目全过程、全方位的监管，难以对投资实施有效的控制。 对政府项目投资领域中发生的违规现象，缺乏有效的纠偏手段，对超投资的项目大多只是调整概算追加投资，对相关责任人没有处理措施，导致建设单位对超投资的项目只赚不赔。政府投资项目建设中出现了不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面： （1）设计深度达不到要求，建设单位监督不办。设计是前期控制工程项目投资规模的重要组成部分，控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下，初步设计阶段，对整个工程造价的影响程度约为75%以上，设计人员往往只重视方案选择，忽略了初步设计编制深度要求，导致工程量计算，造价无法计算准确。在施工图设计阶段又没有进行优化设计，并随意提高设计标准，扩大初步设计方案，就必然导致设计保险系数大幅度偏大，建设材料用量增加及材料档次提高，从而人为地提高工程投资。 （2）招标投标活动不规范。建设方将一个整体项目人为地肢解为若干个项目，对主体工程实行招标，而对附属工程、配套设施、装饰工程规避招标；人为地降低招标控制价，设置浮动区间；对施工企业资质相互挂靠扰乱投标投标市场，不正当竞争报价视而不见，暗箱操作、明招暗定等现象严重，均对政府项目的投资控制产生不利影响。 （3）施工发承包合同签订不严密。发承包合同签订的实质性内容与招标文件不符，合同价中暂定价过多，造价闭合不严，人为地留下了价格调