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国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向应松年，林鸿潮（中国政法大学 法治政府研究院，北京１０２２４ 国家综合防灾减灾的体制性障碍 与改革取向 应松年，林鸿潮 （中国政法大学 法治政府研究院，北京１０２２４９） ［关键词］ 防灾减灾；体制性障碍；再改革 ［摘 要］ ２００３ 年以来，中国的防灾减灾体制采取了一系列改革措施，但并不彻底，在现阶段 还面临再次改革的任务。 改革的核心是促进防灾减灾资源和能力的有效整合，实现政府防灾 减灾职责和权力的明晰一致。 本文主张，应当重构政府与市场、社会的关系以建立多元化的防 灾减灾组织体系，彻底解决公共部门之间的“条块关系”，理顺纵向与横向的府际关系，建立防 灾减灾的日常管理机构，实现灾害应急决策指挥机构与现场指挥机构的合理分工。 ［中图分类号］Ｆ０６９．９ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］０２５７－２８２６（２０１２）０６－００１５－０７ 灾害问题的日益恶化，对国家防灾减灾提出了严峻 的挑战。而在防灾减灾过程中，科学、合理的灾害管理体 制又构成了至关重要的条件。 所谓防灾减灾体制，指 的 是防灾减灾工作中的组织与管理问题。 “应 急 管 理 体 制 主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理 组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管 理组织各自的法 律 地 位、相互间的权力分配关系及其组 织形式等。”［１］从体制与机制的相互关系来看，体 制 是 机 制的组织载体，机制是体制的运动过程，而法制则为体制 与机制提供明确规范。既然防灾减灾机制在本质上是一 种制度化的灾害应对策略和方法，那么，体制解决的就是 由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作方 式来运用这些策略和方法的问题。 同 时，防 灾 减 灾 体 制 的核心内容，只有表现为某种法律制度，才可能持续而稳 定地发挥 作 用。 在构建中国的综合防灾减 灾 战 略 体 系 中，深化体制改革并重构科学、合理的防灾减灾体制具有 重要意义。 一、改革的背景与总体思路 ２００３ 年，在 ＳＡＲＳ危机的强烈触动下，中央政府随即 展开了公共应急体制方面的改革。 其核心举措就是在政 府系统内部“强干弱枝”，着意打破“条块分割”。 首先，将 县级以上人民政府（而不是政府当中的各个部门）确定为 绝大部分突发事件（包括灾害）应对的主责机关；其次，提 出设立以政府为主体的各级应急指挥机构，从 而 保 证 对 更多应急力量的综合协调能力；再次，将县级政府确立为 应急管理的权责重心，并强调了属地为主的原则。 这 些 ［收稿日期］２０１２－０５－０２ ［作者简介］ 应松年，中国政法大学终身教授，中国法学会行政法学研究会会长，国家减灾委专家委员会委员，主 要 研 府管辖。对于这种特 殊 的“条 块 关 系”，即便 应急 府管辖。对于这种特 殊 的“条 块 关 系”，即便 应急管理体制也仍然无法撼动。２００８ 年南方 铁路部门和广州地方政府在春运方针上的反 经充分说明了这一点。即使完全解决了一级 “条块问题”，还可能面临着“条外有条”、“块 挑战。所谓“条外有条”，指的是在政府之外 掌握着更为强大的应急动员能力，而军队作 应急救援突击力量，其作用更加不可替代，以 的应急指挥机构还远远无法实现这些资源 的 所谓“块外有块”，指的是对于跨区域的大规 按照现有体制要由多个地方政府共同负责， 府之间也可能发生各种推诿和争执，２００８ 年 方各省高速公路“你放我关”、“你 关 我 放”就 的例子。再如，在政府的外部关系上，尽管法 会动员原则，非政府组织的作用也得到了强 突发事件应对的权限并没有获得保障。 一个 是，在南方大雪灾中，电网企业（而不是政府 了抢修受损电力设施的重任。 由于许多受损 身处人迹罕至的 崇 山 峻 岭，电网企业在开辟 避免地要对部分耕地、林地、树木加以占用和 于上述财产，电网企业并没有实施紧急征用 形成的损害使其在雪灾过后招致了大量的 讼。 可见，尽管２００３ 年ＳＡＲＳ危机之后，中国 及应急管理进行了一系列体制上的改革，但 遇的南方冰雪灾害与汶川大地震后的情形 来 务并未完成。 因 此，中国的防灾减灾体制还 次改革的任务，改革的目标仍然是实现防灾 资源的有效整合，实现全社会防灾减灾能力 灾减灾资源配置中的基础性作用，通过政府的引导和支 持，主要由市场来提供防灾减灾的各种产品和服务。 例 如，防灾教育在整个灾害防治体系中有着十分重要的 灾减灾资源配置中的基础性作用，通过政府的引导和支 持，主要由市场来提供防灾减灾的各种产品和服务。 例 如，防灾教育在整个灾害防治体系中有着十分重要的位 置。但在目前，由政府直接提供普惠式的、广泛的防灾减 灾教育还不具备 可 能 性；即使是政府通过学校向青少年 义务提供的防灾教育，也只可能是其中