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城市总体规划与专项规划编制由“指导衔接”到“过程融合” —— 以昆明市总体规划与旅游专项规划编制为例 果桂梅，何凌，陶楠，程晟 摘要：作为新一轮城市总体规划编制试点，昆明强调城市总体规划与各个专项规划同步编制。本文以旅游 专项规划编制为例，阐述了城市总体规划与专项规划编制由“指导衔接”到 “过程融合”的编制方法。在 全域统筹与刚性管控的规划原则下，旅游专项规划强调了与总体规划底线约束、城市其他系统的衔接与融 合，并提出了重点旅游项目、设施的空间保障策略。在规划编制过程中的经验与做法，保障了总规刚性管 控要素通过专项规划加以分解和落实，以及专项规划的深化内容在总规中的反馈和吸收，实现了城乡规划 体系无缝衔接。 关键词：总体规划，旅游专项规划，全域统筹，底线约束，空间保障 1 引言 城市总体规划主要是解决城市空间布局和土地利用的问题，专项规划是在城市总体规划 的指导下，为更有效实施规划意图，对上述城市要素中系统性强、关联度大的内容或城市整 体，长期发展影响巨大的建设项目，从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究。简单 地讲，就是对某一专项 （行业）所进行的行业发展和空间布局规划。各专项规划的编制与城 市总体规划的编制工作若不同步开展，便会导致相互脱节的问题。 2017住建部也加快推进新一轮总规改革工作。7月15 日，住建部在北京召开总规改革 工作座谈会，住建部对总规改革提出四点要求。9月15 日，住建部印发 《关于城市总体规 划编制试点的指导意见 （建规 〔2017〕200号）》，明确了新一轮总规编制试点工作的指导 思想、主要内容和具体要求。其中，明确提出强化城市总体规划的战略引领和刚性管控作用。 2 昆明市旅游专项规划的编制目的与意义 2.1旅游对昆明城乡发展的重要意义 昆明市明确提出了加快建设世界知名旅游城市的目标，旅游对于整个城市发展具有重要 意义：旅游不仅是城市产业经济的重要组成部分，也是彰显城市魅力、展现城市文化、提升 城市活力的重要途径。旅游的发展对于城市综合实力、综合品质的提升至关重要，是城市功 能建设不可或缺的组成部分。近年来，旅游对于城市发展的重要性在社会各个层面都愈来愈 受到关注。 旅游是城市产业经济的重要组成部分，旅游业作为现代服务业的重要内容，资源消耗低、 产业链条长、带动系数大、创新能力强的现代服务业，在加快培育成为国民经济战略性支柱 产业的同时，将带动横向、纵向上百个关联产业的加快发展，并提升关联产业能级、赋予丰 富的历史文化内涵，可以有力推动产业结构调整和经济转型。 此外，旅游业发展可以促进宜居宜游环境建设。旅游业是环境友好型和资源节约型产业， 是生态文明建设的重要载体和优势产业，可以通过发展森林公园、湿地公园等生态旅游，推 动生态文明建设。 2.2 昆明市旅游专项规划的编制目 根据 《住房城乡建设部关于城市总体规划编制试点的指导意见》（建规 〔2017〕200号） 和《住房城乡建设部关于同意将昆明市列为城市总体规划编制试点城市的函》（建规函〔2017〕 318号），昆明正式启动 《昆明市城市总体规划 （2018-2035年）》编制工作， 《昆明市旅 游产业发展专项规划》成为新一轮城市总体规划的重要组成部分。 2014年8月，国务院发布了 《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，将旅游 发展的重要性提升至新的高度。其中提出：“旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作 用大。加快旅游业改革发展，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求。编制和 调整土地利用总体规划、城乡规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用 地要求。城乡规划中要统筹考虑国民休闲度假需求。加强设施建设，完善服务功能，合理优 化布局，营造居民休闲度假空间”。 昆明通过旅游专项规划编制，有效落实相关政策方针，充分考虑旅游在城市发展过程中 的需求与作用，协调旅游与其他城市系统之间的关系，明确昆明未来旅游发展定位和战略导 向，提出市域旅游发展的空间引导方案，并对旅游产品策划、旅游配套设施、旅游发展机制 等方面提出建议。从而为昆明建设区域性国际中心城市、世界知名旅游城市提供旅游发展方 面的规划支撑和策略引导。 面向未来旅游发展，以统筹协调、突出重点、因地制宜、节约土地为原则，从国内外城 市区域、省、市域几个层面提出空间引导战略。重点关注市域层面，提出空间规划引导策略， 与城市总体规划的空间策略相衔接。尤其针对旅游服务设施及重大旅游项目的空间保障，在 与城市空间管控及空间开发进行