回顾与展望农村土地法律制度演进与规范表达.pdf

回顾与展望 ：农村土地法律制度演进与 规范表达 改革开放40年我 国农地制度的变迁与展望 * 许 明月 内容摘要 ：改革开放 40 年来，我 国农地制度的发展 经历 了三个不 同的阶段 ，农地法律制度的 变迁遵循 了“民间探 索，政策先行 ，法律跟进”的基本规律 ，显示 出“与时俱进 ，稳 步推行 ”和 “坚守底线，市场引领”的基本特点。 未来法律制度的基本走 向就是根据改革精神 ，形成更符 合新时代要求的农地权利体 系和农地市场交易规制法律体 系。 通过 民事立法，界定承 包权和 经营权 ，明确承 包权、经营权的性质 ；本着稳定承 包关 系的基本理念 ，形成承 包权取得 、变更、 消灭的一套相对独立的法律规 范体 系；基 于搞活经营权的基本理念 ，形成经营权取得 、变更、 消灭的一套相对独立法律制度 ；基 于基本底线要 求、市场规律和公共利益的要 求 ，形成有效 的经营权市场规制法律制度体 系。 关键词 ：改革开放 40 年 农地制度 三权分置 承 包经营权 土地用途管制 一 、改革开放40年来我 国农村土地制度 的变迁 〔1 〕 关于改革开放40年来我 国农村土地制度 的变迁 ，有不 同的阶段划分学说 ， 笔者认为 ，改革开放 四十年来 ，从农村土地改革和土地制度所体现的基本理念 的不 同，可将其分为三个 阶段 ： （一 ）1978— 1984年 ：从“集体所有 ，集体经营”到“集体所有 ，农户承包经营” 中国经济改革是从农村土地制度改革开始 的。 在改革开放之前 ，伴随着我 国农村在经济组织形 态上经历从农 民个体到互助组 、初级社 、高级社和人 民公社 的变化 ，农村土地制度也经历 了从私有制 到公有制 ，从个体经营到集体经营的发展过程 。 “集体所有 ，集体经营”是改革开放初期我 国农村土地 制度 的基本特点 。 1978年 11月24 日，安徽省凤 阳县小 岗村 18位农 民发起 的“大包干”生产责任制 ，对 “集体所有 ，集体经营”的农地制度提出挑战 ，并 自此揭开了中国农地制度改革 的序幕 。 1980年5月31 日，邓小平 同志在一次重要谈话 中公开肯定 了小 岗村“大包干”的做法 。 1982年1月1 日，中共 中央批转 《全 国农村工作会议纪要》（中央一号文件 ），指 出 目前农村实行 的各种责任制 ，都是社会 主义集体经 *西南政法大学经济法学院教授 、博士生导师。 〔1〕有人根据政策和法律调整的状况将其分为四个 阶段 ，政策禁止、法律禁止阶段 ，政策开放 、法律禁止阶段 ，法律开禁 、政策规范 阶段 ，法律规范阶段 。 参见庞晶晶 ：《土地承包经营权 的历史沿革》，《赤峰学院学报》20 12年第4期 。 ·72 · 回顾与展望 ：农村土地法律制度演进与规范表达 济的生产责任制 。 1983年1月《中共 中央关于印发〈当前经济政策的若干问题 〉通知》，进一步肯定 了家 庭联产承包责任制是在党的领导下我 国农 民的伟大创造 。 同年 ，农地第一轮承包在全 国普遍展开 。 最初 的家庭联产承包 ，实现了集体所有农户经营。 但这种农户经营是严格 的农户经营 ，无论政策 上还是法律上 ，出租 、转包等变更经营主体 的做法都被禁止 。 根据前述 1982年 中央一号文件 的规定 ： “社员承包 的土地 ，不准买卖 ，不准出租 ，不准转让 ，不准荒废 ，否则 ，集体有权收 回；社员无力经营或 转营他业时应退还集体 。 ”1982年《宪法》（第 10条第2款 ）、1986年制定 的《土地管理法》（第2条 ）和《民 法通则》（第80条 ）都 明确规定 ，不得侵 占、买卖 、出租或者 以其他形式非法转让土地 。 1986年 ，最高人 民