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珠三角地区城市更新中土地混合使用机制研究 赵广英，李晨 摘要：研究旨在总结提炼珠三角地区主要城市的城市更新中土地混合使用的经验和教训，为内地普遍面临 的城市更新业务提供政策、制度和技术创新的参考。研究表明：珠三角地区在现状土地混合使用机制方面 主要存在标准建设滞后于城市发展诉求、管理技术科学性不足以及规划管理政策不完善等问题，其根本原 因是日趋多元化的经济发展形势与滞后的城镇开发建设经验的矛盾，反映在管理政策、制度以及技术服务 能力的欠缺。而以深圳为代表的城市采取的完善技术标准、强化科学管理、健全土地使用制度，推广土地 混合使用等措施，更多的是从政策、制度的建设出发，对规划管理过程中存在的问题进行的制度优化；在 管理技术和方法论方面探索较少，无法从根本上解决新的矛盾和问题；而开发商则只关注混合利用的开发 诉求，并未提出更多具备操作意义的解决方案。因此，研究认为政府应致力于管理政策的建设，在政策、 制度和操作程序方面为土地混合使用提供保障，引导和促进土地混合开发；社会团体应在设施配套、居民 消费习惯方面给予更多关注，在技术上推行以社区为规划管理单位的混合单元，加强专业技术人才的培养； 开发集团应在混合使用项目上投入更多的财力和物力，将项目的土地开发和企业的发展战略结合起来，并 加强对成功经验的交流和借鉴。 关键词：机制,土地混合使用,城市更新 1 土地 “混合使用”的必要性 城市土地的混合使用已经成为城市开发中普遍存在的现象，土地混合使用包括单一地块 内不同建筑功能的混合和同一单元内不同功能地块的集聚两种基本的形式。它既可以是以 “混合用地”的形式出现的综合体，也可以是以“用地兼容性”的形式出现的居住社区，还 可能是某个多种功能高度复合的活力街区。 自国务院在2009年2月正式同意并印发 《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方 案》，广东成为率先试点 “三旧”改造的省份，城市更新逐步成为广东省集约用地的重要途 径。截至2012年底，广东省已经完成 “三旧”改造项目2684个，节约土地约6.5万亩。来 自省国土厅的数据显示，广东省至少有410万亩土地可以纳入城市更新。这一数字接近于 [ ]1 2006到2020年国家分配给广东省的430多万亩用地指标 。按照平均节地率达到44%估算， 全省可节约土地将超过180万亩，节约出来的土地相当于广东省未来5年新增建设用地规模 的69.2%。 与之相对的是城镇建设空间的紧迫性。从改革开放初期的珠三角城乡建设用地 1570.0km²到1988年的1765.3km²，再到了2006年的6816.04km²，年均增速达7.79%，而 2 3 [ 、 ] 2013年已达到约8534.0km²，增加了近5倍 。在深圳、东莞以及佛山的南海、顺德等地， 建设用地占城乡总用地的比例已经超过40%，这一指标在香港仅有21%、日本的三大都市圈 [4] 仅 16.4%，这意味着这些城市已逼近生态红线，几年之后便会无地可用 。与此同时，土地 利用效率低下同样加剧了用地的紧张，除深圳、广州外，2006年珠三角其他各城市的单位 建设用地面积的地区生产总值还不到3亿元/km²，佛山南海区仅为1.89亿元/km²，相当于 [5] 2004年日本的15.9%、美国的13.6%、新加坡的11.5% 。因此，探索更有利于土地集约化 利用的城市更新机制是过去的十年中珠三角地区各城市的核心工作之一。 当前中国处于城镇化中期和社会转型发展的新时代，在经过了改革开放近40年的快速 发展，我国多数城市普遍面临着新问题、新情况。多数城市基本实现了规划的全覆盖，城市 管理者逐渐能理性地接受多元化、复合化的城镇开发模式；城镇的主要矛盾也从单一的追求 规模增长到功能优化与增长并重；居民对城市环境品质提升要求与粗放的城镇建设基础矛盾 逐渐突出；几十年的人才队伍建设，使得各城市在规划编制、规划技术干部储备方面明显改 善，逐步具备了实现规划精细化管理的条件。发达地区如珠三角层经历过得的土地混