流域生态补偿机制.docVIP

建立国家重点流域跨界断面水质生态补偿机制 ? 王金南 田仁生 刘桂环 董战峰 张惠远 李云生 王东 (环境保护部环境规划院,100012,北京 孔志峰 苏 明 (财政部财政科学研究所,100036,北京 流域跨界断面水质生态补偿机制是指为了促进跨界水质达标和 流域可持续发展, 政府根据流域水污染防治规划, 或者上下游政府达 成的跨界断面水质目标协议, 依据跨界断面水质达标程度或污染物排 放量, 核定生态补偿和污染赔偿资金, 在相关政府之间达成的一种环 境财政安排机制, 简称流域水质生态补偿机制。 流域水质生态补偿通 常有两种方式:第一种是由上一级政府对跨界出境水质超标的上游或 下游政府扣缴生态补偿金, 或者对跨界出境水质达标的上游或下游政 府给予资金奖励;第二种是上下游政府直接根据达成的跨界水质协 议,当上游出境断面水质超标时上游政府给下游政府支付污染赔偿 金, 反之当上游出境水质达标甚至优于水质目标要求时下游政府给上 游政府支付生态补偿金。根据近期我们对河北、辽宁、江苏、浙江、 河南、湖南和福建等地方流域生态补偿实践的调研,结合“十一五” 末期重点流域水污染防治规划实施考核要求, 提出了建立基于流域跨 界水质目标考核的生态补偿机制框架, 建议国家层面应重点解决流域 生态补偿法律法规依据不足、 生态补偿技术指南缺失以及生态补偿财 政安排等问题。 一、 建立流域跨界水质目标生态补偿机制十分必要, 很多地 方正在积极试点并取得一定成效 随着区域经济的高速增长和城市化进程的加快, 流域上下游竞争 性用水问题日益突出,造成流域跨区水污染事件时有发生,省际间、 地区间水事纠纷接连不断, 严重影响了流域上下游地区人民的生产和 生活以及区域经济社会协调发展。 而且, 流域上游为了保证对下游的 供水水质和水量,限制了自身的发展空间而丧失了许多发展的机会。 因此为了保证流域上下游间的和谐发展, 协调流域上下游各地区的生 存权和发展权, 体现流域的公平使用, 迫切需要加快建立全国流域跨 界水质目标生态补偿机制。 流域跨界断面水质目标生态补偿政策已经在很多地方试点实施, 如河北省子牙河流域、河南省沙颖河流域、福建省闽江流域、江苏省 太湖流域、辽宁省辽河流域、浙江省新安江流域等。实践表明,基于 跨界水质的流域生态补偿机制在这些流域已经取得了一定的效果, 促 进了流域治理力度和流域水质改善。 试点省市都在准备进一步扩大该 项政策的试点范围, 河北和河南两省计划在全省全面推广流域生态补 偿和污染赔偿制度。 ? 二、 切实提高各级政府部门对建立流域水质生态补偿机制的 作用认识 建立流域跨界水质目标生态补偿机制可以促进公平利用流域水 环境容量资源、 合理分担流域水环境保护责任, 给予上游因保障优质 水资源和水质而限制其发展的补偿, 弥补跨界水质污染给下游造成的 损失, 促进流域上下游和谐发展。 流域水质生态补偿是目前我国流域 生态补偿的主要方式,是流域“区别而有共同”的责任机制的体现, 是流域水环境保护“河长制”的经济责任延伸,是流域防治规划实施 考核制度的有益补充,是环境保护历史性转变的重要表现。 最近国务院办公厅转发的 《重点流域水污染防治专项规划实施情 况考核暂行办法》,对落实水污染防治责任制具有重要作用,但主要 是行政处罚措施, 无法激发流域上下游 “河长” 管水的的内在积极性。 结合运用生态补偿机制, 促进行政责任目标和经济手段的融合, 将会 对促进流域水污染防治起到更大的作用。 建立流域水质生态补偿机制 是重点流域水污染防治规划实施考核的重要补充, 有利于重点流域水 污染防治规划的实施,有利于进一步落实水污染防治目标经济责任 制,有利于促进流域水质改善、流域和谐发展和流域健康发展。 三、 明确流域水质生态补偿建立的思路和原则, 在地方试点 基础上加大政策推进力度 流域水质生态补偿应在建立和完善流域水环境保护规划目标考 核体系基础上, 通过确立跨界断面水质目标绩效评价体系, 根据上下 游出境断面的水质达标状况、 水污染治理成本、 水生态价值和发展机 会收益,强化流域水质目标考核行政和经济“双重”约束机制,建立 水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”机制。建立流域水质 生态补偿机制应坚持经济与行政手段相结合原则、 污染者赔偿和受益 者补偿原则、 流域水质和水量相统筹原则、 先易后难和逐步推进原则、 注重实际易于操作原则。 “十一五”末期(2009-2010年,建议继续开展地方试点探 索。在国家层面上,建议选择淮河、新安江、辽河等流域开展跨省界 断面水质目标生态补偿机制的试点, 其中优先考虑在已有较好工作基 础的淮河流域开展试点。建议环境保护部结合“十一五”重点流域水 污染防治规划实施考核, 推动云南省和安徽省建立滇池和巢湖流域的 生态补偿和污染赔