中美战略环境影响评价制度的比较研究_李爱年.docxVIP

2004年第1期　　　　　　　　　　　　　　时代法学　　　　　　　　　　　　　　　　　　中美战略环境影响评价制度的比较研究 李爱年　胡春冬 摘　要:《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布实施是我国环保工作的积极成果。进一步研究战略环境影响评价是完全必要的。在阐明战略环境影响评价的含义、基本特点和比较中美两国战略环境影响评价制度的基础上为建立完善我国战略环境影响评价制度提出有益的建议。 关键词:环境影响评价;战略环境影响评价;比较研究;建议 我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1978年通过的《关于加强基本建设项目前期工作内容》中提出了环境影响评价,使之成为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章。至今,我国已经实施了20多年的环境影响评价制度,在控制新污染源、保护生态环境、实施可持续发展战略方面发挥了重要作用。但是,由于建设项目处于整个决策链的末端,且环境影响评价是针对单个项目的,所以环评结论如何,难以影响最初的决策和生产力布局,难以指导规划的发展方向,〔1〕建设项目环评工作难以在宏观决策中有效地发挥作用。随着“十五”期间我国经济社会的持续快速发展,从源头控制环境污染和生态破坏的任务将更加艰巨。2003年9月1日,《中华人民共和国环境影响评价法》正式开始实施,我国原来只单纯针对建设项目进行的环境影响评价扩大到对发展规划等战略性活动进行环境影响评价,我国的环境影响评价制度将由此向全局性的战略环评方向逐步展开。这部法律的出台和实施不仅是对我国环境影响评价制度的完善与发展,而且将为这项制度的深入推广提供坚实的法律保障。为了解决现行的环境影响评价制度存在的不足,必须将环境影响评价由建设项目层次延伸到规划层次,从决策源头控制、减轻环境污染和生态破坏。《环境影响评价法》中有关发展规划环评的规定为防止因重大决策失误而造成的环境破坏提供了法律武器,同时,对于改变末端治理方式,从源头控制污染,避免走“先污染,后治理”的老路,具有重要作用。然而,从理论探讨的角度而言,《环境影响评价法》的实施还只是为理论研究提供了一个更加现实、具体的平台,因而我们还完全有必要进一步认识战略环境影响评价的含义,借鉴发达国家尤其是战略环评的发源地美国的比较成功的做法,以促进并保证战略环境影响评价制度在我国的有效实施。 一、战略环境影响评价(SEIA)的基本含义 (一)对战略环境影响评价含义的认识 1.环境影响评价的含义 环境影响是指人们的开发建设活动引起的环境条件的改变或新的环境条件的形成,环境影响可能是有害的,也可能是有利的。环境影响评价(Environ mental Impact Assess ment)又称环境预断评价,一般是指对拟议中的可能对环境产生影响的人为活动(包括制订政策和经济社会发展规划、基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目等)和前述项目在实施中出现的可能对环境产生不利影响的新情况进行环境影响的分析和预测,并进行各种替代方案的比较(包括不行动方案),提出各种减缓不良环境影响的措施,把对环境的不利影响减少到最低程度的活动。我国近20年的实践经验表明, 作者简介　李爱年,女,湖南师范大学法学院环境法研究所所长,教授,博士。 胡春冬,男,湖南师范大学法学院环境法研究所硕士研究生。 〔1〕对于这一点的理解我们可以参考致公党北京市副主委、北京大学环境科学中心教授叶文虎先生在接受中国环境报记者采访时的一段话。他说,为什么要在重大社会经济政策中开展战略环境评价?首先,对环境问题必须先认识其真正根源,对症下药方能有效解决。这个根源又有3个层次的问题:第一,公民个人行为。如随手摘花、野外打猎、吃野生动物等等。这种环境问题的解决一要靠教育,二要靠法制,二者不可偏废。第二,企业的经济行为。排放废气、废水、废渣,这些企业行为造成环境问题。但是治理又需要大量投入,企业在经济上看不到回报,所以一些企业家有抵触情绪。这不能完全怪他们,因为企业追求最大经济利润。这种问题的解决主要靠管理。第三,政府行为。这些行为特别是政策行为会对社会造成极大影响。过去人们不大认识、也不大敢承认政策会有出错的时候。当时长江流域围湖造田,没有人说是错的。可最后呢?具体分析下来长江一口就把它给吃了。这些地方恢复、重建都需要钱。比较这3个根源,带有决定性的首先是政府行为。所谓失之毫厘,谬以千里。必须把环评提到更高层次,在重大社会经济政策中开展战略环境影响评价,这样才能防止欠新账。参见《关注战略环境评价—叶文虎委员高屋建瓴话未来》,载《中国环境报》2000年3月7月,记者蔡方。 109 在经济发展水平较低、环境投入有限的情况下,环境影响评价制度是强化环境管理、防止环境污染和生态破坏的有效手段。实行环境影响评价制度,是把经济效益与环境效益统一起来,实现经济与环境的协调发展,进行环境影响评