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美国湿地缓解银行案例 （一）案例背景 从20世纪70年代开始，受湿地面积急剧减少、水生资源被破坏等影响，美国联邦政府逐步重视湿地保护。1972年，美国颁布了《联邦水污染控制法》（美国也简称“清洁水法”），规定除非获得许可，否则任何主体都不得向美国境内水体倾倒或排放污染物，以严格保护湿地、水体和物种栖息地。1988年，布什政府根据清洁水法，提出了美国湿地“零净损失”的目标，即湿地数量和功能在开发建设中不得减少。此后的法律和政策逐步细化了开发者损害补偿的义务，建立了补偿性缓解机制，政府允许开发者用一定数量得到改善（新建、修复或保护）的湿地，去补偿另一块受开发活动影响的湿地，从而产生了大量的湿地补偿需求。 美国湿地缓解银行（Wetland Mitigation Bank）是指一块或数块已经恢复、新建、增强功能或受到保护的湿地，是一种市场化的补偿机制，由第三方新建或修复湿地并出售给其他开发者，以帮助后者履行其法定补偿义务，目的是保护湿地、抵消开发活动对自然生态系统的影响。目前，湿地缓解银行已经扩展到溪流修复和雨洪管理等领域，并成为美国政府最推崇的补偿性缓解方式，不仅吸引了大量的私人企业投资参与建设，激励了土地所有权人、社会公众参与湿地保护，还推动了湿地修复技术的进步和湿地修复产业的发展，有效地保障了湿地资源及其生态功能的动态平衡。 （二）运行机制和具体做法 1.湿地缓解银行交易需求的培育 美国对生态环境保护法律的制定和严格执行以及“补偿性缓解”原则的确立，是培育湿地缓解银行交易需求的基础。 根据美国《清洁水法》第404 条的规定，美国陆军工程兵团建立了工程许可审批制度，对任何破坏或损害湿地、水道环境的项目进行审批，以监管对湿地、溪流和河流产生的任何不利影响，这些项目既包括私人部门实施的土地开发，也包括政府部门实施的公共基础设施或军事类项目。 在此基础上，美国确定了“补偿性缓解”原则，即政府各部门和企业在项目规划设计阶段，就必须充分考虑其对湿地、河流和其他自然生态系统的影响，并严格遵循“缓解措施优先级别”顺序：首先应尽量避免项目对湿地和河流造成影响；如果避免不了，应该将影响降到最低；如果这些方案都不可行，才能采用补偿性缓解机制，即允许项目开发者采用补偿生态环境损失的方式来抵消损害（如购买湿地信用），并实现湿地资源的“零净损失”。只有当补偿完成之后，才能获得项目开发的许可，由此培育了专门为不可避免的开发提供补偿的湿地缓解银行业务。 2.各方的权利和责任 美国湿地缓解银行机制基于一个权责清晰的三方体系：政府审批和监管部门、购买方、销售方，后两者构成了市场交易的主体。 （1）审批和监管部门。 主要包括美国陆军工程兵团和环境保护署，前者根据《清洁水法》对破坏湿地、溪流和通航水道的开发项目以及湿地缓解银行项目进行审批，并负责监管湿地银行的设立、建设、出售和长期管理等；后者参与缓解银行项目的审批，并负责跟踪和监测。随着美国湿地缓解银行机制的完善，该类项目一般通过建立“跨部门审核小组”的方式进行审批，小组成员可能会因项目的位置、规模和性质不同而有所区别，除陆军工程兵团和环境保护署外，美国鱼类与野生动物管理局、农业部、海洋渔业局以及各州的相关机构都会提供指导，参与审核和监管。 政府部门的权利和责任包括三个方面：制定并执行与缓解银行相关的总体规则和政策，对每个缓解银行进行正式的审核批复，对其生态绩效进行长期监测。因此，政府机构逐步从单一的自然生态执法机构，转变为市场化补偿体系的监督机构，但不干预或影响具体的市场交易行为。缓解银行项目的规划设计、建设维护、定价或交易等，全部由市场主体自行完成。 （2）购买方。 购买方是从事开发活动、对湿地造成损害的开发者，包括个人、企业或各级政府部门（含军事部门）。 购买方通过从已经完成的湿地缓解银行中购买湿地信用后（对应具有一定生态功能的湿地面积），其补偿生态破坏的责任以及对缓解银行地块的绩效指标、生态成效进行长期维护和监测的责任全部转移给了销售方。与直接开展补偿相比，这种责任转移机制让购买方的成本更低、获得开发许可的速度更快，不仅是湿地缓解银行持续交易的动力，还有助于政府法律的有效执行。 （3）销售方。 销售方一般是湿地缓解银行的建设者和生态修复公司，包括建立和管理缓解银行的私营企业、地方政府机构、个人土地所有者，以及将缓解银行业务作为投资组合的投资基金或投资公司等。 在湿地缓解银行机制中，湿地信用的销售方作为第三方机构，享有对湿地信用进行定价、出售、转让和核销的权利，承担湿地银行的设计、申请、建设、长期维护和监测责任，是湿地补偿责任的实际承担者。 除以上各方外，美国的缓解银行体系中还包括其他利益相关方：相关协会（缓解银行协会）、营利性会议组织者（全国缓解和生态系统银行会议）、为缓解银行提供服务的专业法律和咨询机构、专