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论管制征收的认定标准 ——以德国、美国学说及判例为中心 林 华1，俞 祺2 （1.中国社会科学院法学研究所，北京 100720 博士后； 2.北京大学法学院，北京 100871 博士研究生） 摘 要 ：国家某项措施对公民财产权构成的限制，究竟属于财产权的社会义务还是管制征收，甚 为重要，因为这关乎国家是否需要为此提供某种补偿。通过对德国和美国相关学说与司法判例的考察， 二者的区分标准主要分为形式和实质两个方面。形式标准以平等原则为基础，强调是否存在“特别牺 牲”；实质标准在形式标准的基础之上，区分管制措施对财产权限制的不同程度。一般而言，在相对人 构成特别牺牲的条件下，唯有政府侵占相对人财产或者导致相对人财产价值完全丧失才会被法院判定 为管制征收。 关键词 ：财产权限制 ；管制征收 ；认定标准 中图分类号 ：DF3 文献标识码 ：A 文章编号 ：1005-0078（2013）04-124-08 一、引言 某地果农因听闻近些年来美国甜橙在市场上颇受欢迎而大量购进了此种甜橙的树种与树苗，欲进 行大规模的种植。不料，当地农业部门为防止外来物种对本地生态环境造成不利影响，发出通告，专 门列举了在本地不得种植的作物名录，此果农准备种植的甜橙品种恰好属于被禁止的行列。农业部门 的该管制措施导致果农购进的树种和树苗失去了经济价值。那么，在此种情况下，当地政府是否应当 对该果农的经济损失进行补偿？又如，某采煤企业一直在一块风景秀丽的土地之侧进行煤炭挖掘作业。 然而某日，当地政府突然宣布 ：经本省人民政府批准，在该区块附近设立当地自然保护区。此开发商 取得的土地被划入自然保护区的缓冲区部分，只允许进行科学研究或者参观式旅游，不得建设其他设 施或者从事生产活动。此开发商之前投入的资金由于政府设立自然保护区的行为而损失殆尽。在此情 况下，政府是否应当给予此开发商一定的补偿？ 在以上两个例子中，政府行为无疑都对相对人的财产权构成了不利限制，在现实中，类似的例子 不胜枚举。在此需要追问的是，前述案例中政府对于财产权的限制措施是一种什么性质的行为？其与 征收行为之间是什么关系？政府是否应当像在征收行为中那样给予相对人补偿？如果给予补偿，那么 这种补偿的正当依据何在？显然，一般意义上的征收概念难以圆满地回应这些问题，有必要对于征收 概念做适当的延展。 从域外经验观察，诸如美国和德国等国家也确实是通过扩张征收概念来将一部分财产权限制行为 纳入需要补偿的范围之内。管制征收（regulatory taking）大致在这样的背景中产生。但正如本文将要 提到的，作为一种与征收类似的财产权限制行为，管制征收本身的认定标准存在相当的模糊性，尤其 是其难以与财产权的一般义务清晰地区分开来。这种模糊性的产生固然受到社会历史环境、财产权观 念的影响，从根本上无法得以完全消除 ；不过，通过对相关宪法原则的分析和公认判断标准的梳理， 可以将这种不确定性降到最低程度。本文试图在明确管制征收的理论定位之后，通过对德国、美国相 关学说和司法实践的梳理，归纳出认定管制征收的可接受性标准，以期为我国的管制征收理论提供某 种借鉴。 二、管制征收的界定 ：在征收与财产权社会义务之间 世界各国宪法对于财产权保护大多有特别的规定，有代表性的如《美国联邦宪法》第 5 修正案、①《德 国基本法》第 14 条②等。 我国《宪法》第 13 条也专门规定了对于公民私有财产的征收、征用与补偿。在 20 世纪之前，财 产权曾被赋予某种神圣的外衣，受到绝对的保护。在这种理念下，禁止权利滥用原则罕有适用的余地。 ③但是自 20 世纪中叶以来，这种权利哲学发生了很大的变化，财产权中注入了社会责任的要素。《德 国基本法》第 14 条即要求财产权的行使应有利于社会公共利益，美国联邦最高法院的判决记录也显示， 法院认为财产权的行使要受到公共利益的限制。④这一财产权负担越来越多社会义务的过程即所谓“财 产权的社会化”。 在上述背景下，政府极大扩展了其干预财产权的范围，对公民财产施加更多的限制。不过，公权 力对于财产权的限制乃是一个相对的概念，按照干预程度的不同可以分为三个层次。 首先，对财产权干预最为严重的政府措施为征收。政府通过征收行为直接取得相对人的财产所有 权，使相对人存于该财产上的一切权利归于消灭。严格地说，征收本身已经不能算是对财产权的“限 制”，因为这种措施本身已经导致财产权的丧失，与其说是“限制”，不如说是“剥夺”。这也构成了征 收区别于其他财产权限制措施的标准，因为其他的措施都不至于在本质上剥夺财产权。对于征收而言， 世界各国宪法均承认需要给予被征收人公正的补偿。 其次，对财产权干预最为轻微的政府措施乃是对财产权的一般限制，这被视为财产权所应当负担 的社会义务。事实上，没有国家会否认为了维持良好、安宁的社会