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浅析土地征用的若干法律问题 内容摘要 土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定 的程序和权限，给予农民集体及个人补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家 所有。随着我国经济的高速增长、城市化的快速发展，国家对城市建设用地、工 业建设用地的需求不断增大，土地征收已经成为我国新增建设用地的主要来源。 在土地征收规模不断扩大的过程中，土地征收与补偿的矛盾逐渐显现，这对我国 的土地征收制度提出了新的挑战。《土地管理法》第二条第四款规定“国家为公 共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，本文明确了我国现行土 地征收制度，针对土地征用中存在的问题及其原因进行分析，对完善我国土地征 收的法律制度提出了一些建议。 关键词 土地征用 制度 问题 成因 建议 近年来，我国农村特别是城乡结合部的农村土地被大量征用，有时甚至是一 个村或几个村的土地被整体征用。出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁 无家园、 “非农”无保障、告状无门路的 “五无农民”群体。从而引发了大量群 体性事件和上访事件。而在反映征地问题的上访中，又有超过一半的是集体上访。 因此集体土地征用中存在的问题是导致政府和农民关系紧张的关键问题。这一问 题不仅关系到政府的公信力以及农民合法权益的保障，而且也关系到社会的和谐 与稳定。因此，很值得我们认真去思考和探索。 一、土地征用涉及的现行土地制度 土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和权限， 给予农民集体及个人补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家所有。我国现行 土地征用制度主要有： （一）土地所有权制度 现行的法律规定，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制 和土地的农村集体所有制。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地 属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属 于集体所有：宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国 土地管理法》规定的更清楚，第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主 义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” “全民所有，即国家所有土 地的所有权由国务院代表国家行使。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家 推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制也有公有制，“即全民所有制 和劳动群众集体所有制”。 （二）土地使用权制度 我国的土地所使用权制度，应视使用土地的所有权性质而定，一般情况下， 农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人 口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除 了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。 《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有 偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。《中 华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。 （三）土地所有权的转移制度 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建 设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建 设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村 公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。第六十三 条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设， 但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况致 使土地使用权依法发生转变的除外”。同时，国家对集体所有权土地的征用也作 出了相应的法律规定。原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可 以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第二条第四款亦规定：“国 家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第四十七条 规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用 土地的补偿标准。这是我国关于土地所有权转移的法律规定。 二、现行土地征用制度存在的问题 （一 土地征收“公共利益”界定不明确 土地征用以 “公共利益”为前提，但我国法律并没有对 “公共利益”的范围 做出明确说明。我国《宪法》规定： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律 规定对土地实行征用”。《 中华人民共和国土地管理法》规定： “国家为了公