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推进市县“三规合一” 的若干思考 2015-07-14 来源： 中国土地 作者：尹明 我国各类规划体系中，市、县规划是落实国家和省级宏观 规划的微观规划，指标明确、定位精准、操作性强，发挥着重 要的基础支撑作用。推进我国市、县层面规划的“三规合一”， 可以有效解决目前“三规”分别运行存在的问题，从源头上避 免许多政府土地违法违规行为，根除大量违法违规用地。 “三规”不衔接乃违法用地要因 我国各类规划体系中，国家和省级层面规划是用于宏观调 控的战略性规划，市、县层面规划是用于微观操作的战术性规 划。就“三规”而言，国民经济和社会发展规划从时间、空间 和制度上对区域经济社会发展进行总体部署，通过市、县规划 落实国家和省级规划，确定主体功能区的发展方向、远景目标、 生产力分布、国民经济比例关系和重大项目安排等规划要点； 城乡规划在时间、空间和措施上对城乡建设用地资源进行合理 配置，通过市、县城乡规划（特别是城市分区控制性规划、地 块修建性规划），落实国家和省级城镇规划体系明确的城乡性 质、规模以及发展方向、各类建设用地的安排；土地利用总体 规划在时间、空间和制度上对区域土地资源的保护、利用、开 发整治进行总体安排和合理布局，通过市、县、乡级规划，分 解落实国家和省级规划明确的耕地保有量、基本农田保护面 积、建设用地规模总量和建设项目安排等指标。 由于不同类型规划对当前和长远发展影响的强弱、功能作 用等存在差异，市、县政府领导对“三规”的重视程度各有差 异，从城乡规划、国民经济和社会发展规划至土地利用规划依 次递减。城乡规划涉及行政区内城乡空间布局、重要建设项目 实施、本届政府施政纲领实现、年度经济社会发展考核目标完 成等内容，常常被市、县政府列为位居榜首的“一号规划”； 国民经济和社会发展规划涉及国计民生、公共财政资金安排等 重要事宜，直接关系到政府年度考核指标确定，市、县政府也 比较重视，年初测算GDP等发展指标，年中督导“时间过半任 务完成过半”，年终考核指标完成情况；土地利用总体规划涉 及政府任期耕地保护责任离任审计、年度耕地保护目标完成和 建设项目用地落实等，由于上一轮规划调整审批不严格，加上 本轮规划的期限为15年，过去不少市、县政府并不重视土地 利用规划，实施“较虚”。近年来，随着国家土地督察机构的 “严督明查”、全国土地卫片执法检查越来越严格，其重要性 才逐渐被市、县政府所认识。 土地督察实践表明，市、县层面“三规”指标的“不协调”、 空间定位的“不一致”，是导致许多违法违规用地问题发生的 根源。如：造成重点建设项目边报边用、未报即用等违法占地 行为的原因，表面上是所谓“建设用地审批周期长、施工期短”， 实际上这些问题发生的真正原因却是——城乡规划边界与土 地利用规划边界不一致。因为许多仅仅按照城乡规划确定的建 设项目，并不符合土地利用规划，落地实施涉及大规模土地利 用规划调整，国土资源部门根本无法审批所需建设用地。 市县“三规”运行存在的主要问题 “三规”在我国市、县行政区域经济社会发展中承担着不 同的使命，扮演着不同的角色。 国民经济和社会发展规划主要给区域发展“定目标”，确 定规划期内的各种总量指标和发展速度；城乡规划主要给区域 发展“定方位”，确定规划期内的城乡发展方向和空间布局； 土地利用总体规划主要给区域发展“定指标”，确定规划期内 耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模总量。 目前，“三规”分属不同政府部门管理，编制理念存在着 “发展”与“保护”的冲突。国民经济和社会发展规划用“发 展”的理念编制，重点关注速度、目标等增长指标；城乡规划 用 “扩张”的理念、建设优先的方法编制，重点关注城市发展、 人口规模等扩张条件；土地利用总体规划用“保护”的理念、 “反规划”的方法编制，关注耕地保有量、建设用地规模总量 等约束性指标。 按照各自规划理念、方法编制形成的市、县“三规”文本、 图件和附件，分别审批定稿后，刚“面世”就存在着内容不协 调、期限不一致、边界不扣合等“先天不足”的问题，执行过 程中充满了“扩张”与“约束”的冲突、“发展”与“保护” 的矛盾、“近期”与“远期”的抉择。目前，市、县“三规” 运行主要存在以下问题： 管理行为脱节。3个规划由于管理部门、编制依据不同， 造成编制、审批、实施、监督等规