地方治理在中国的适用性及限度(定稿).doc

地方治理在中国的适用性及其限度 ——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例 王诗宗 基金项目：教育部社科规划基金资助项目（05JA810013）作者简介：王诗宗（1967－），男，江苏盐城人，硕士，毕业于浙江大学 基金项目：教育部社科规划基金资助项目（05JA810013） 作者简介：王诗宗（1967－），男，江苏盐城人，硕士，毕业于浙江大学，现任浙江大学公共管理学院副教授；研究方向：地方政府，第三部门。 摘要：治理理论被引入中国以来，一方面被学术界寄予厚望，另一方面关于治理在中国的适用性又受到很多质疑。本文认为，治理及地方治理是为了克服各种不可治理性而进行的国家（政府）与社会关系的调整过程和趋势。宁波市海曙区政府购买居家养老服务的政策过程表明，地方政府的职能转变需要管理创新。循于此，作为工具的地方治理就可能在中国出现并取得局部的良好效果，而且可能为地方治理机制的成长准备社会条件。但对地方治理机制的成长最有决定性的因素仍然在于政府，政府职能的转变可能会创造出对地方治理发展有利的条件。在中国未来治理机制形成和运行过程中，政府将是最有力的保障或最严重的障碍。而在地方，治理的发展空间是存在的。因此，应将地方治理作为政府职能转化过程中的管理创新思路，逐渐发展出针对地方公共事务的地方治理机制。 关键词：治理；地方治理；适用性；宁波市海曙区；居家养老 20世纪90年代以来，治理理论成为政治学、公共管理学领域一个重要的分析框架，而治理也成为社会科学领域的一个时髦词汇。如同在西方学术界一样，中国国内对于治理的争议不绝于耳。在中国除了存在对治理概念和理论的一般争议以外，更存在对于治理理论在中国是否适用、治理实践在中国是否存在并发挥了作用的争议。与那些对于治理寄予厚望的观点相对立，另一类意见认为，治理概念是模糊的，对于什么是治理的判定至少不是一项轻而易举的工作；西方意义上的治理和非西方的治理完全不同，因此不能用欧洲式的工具解决中国式的问题；治理是一个西方语境中的概念，并且（真正）的治理实践立足于西方的政治和行政制度框架，因而治理概念并不适用于中国；中国的政治世俗化、公民社会发育均未成熟，治理应该缓行等等。至少，“把一个还没有完全把握的理论框架应用于新的情境无异于机械式的嫁接，难免流于生硬和肤浅。” [1] 那么，治理在中国是否具有适用性？如果有，适用性是否存在限度？治理在何种条件下更容易出现并发挥显著的作用？本文并不打算陷入抽象的讨论之中，而是从一个与地方治理概念对应的案例——浙江省宁波市海曙区政府购买居家养老服务的政策过程，观察地方治理在当今中国的可能性。由于治理和地方治理在基本思路、理念上的一致性[2]，对中国地方治理的讨论至少可以被视为中国局部治理或中国地方水平上的治理问题的讨论。 1 案例：宁波市海曙区政府购买居家养老服务 在中国，地方政府在公民经济社会生活中的作用十分显著，尤其是在社会政策方面，基础教育、社会保障、文化事业等公共物品提供基本上出自于地方政府。无论中国是否真正存在公民社会，就与公民的互动关系而言，地方政府无疑处于一个最前沿的位置上。如果说，治理概念适用于中国，而治理实践已经存在于中国，那么在地方的社会政策层面上，应该最容易被觉察。宁波市海曙区的政府购买居家养老服务便是这样一种地方较低层级政府的社会政策。 宁波市是沿海发达城市，2006年全市实现生产总值2864.5亿元，人均生产总值达51285元 2006年宁波市国民经济和社会发展统计公报（/news/disp lay.asp?id=1629） 。国家统计局发布的2005中国综合实力百强城市信息显示：宁波市经济发展水平列第8位，进入前十强行列。海曙区地处宁波市中心，全区面积 28.7 平方公里，常住人口29.3万，辖 8 个街道办事处。海曙区系中共宁波市委、宁波市人民政府所在地，是中心城区。2006年海曙区实现地区生产总值250.48亿元，同比增长12.5%，三次产业结构的比例是：0.2:20.4:79.4。海曙区2006年国民经济和社会发展统计公报 2006年宁波市国民经济和社会发展统计公报（/news/disp lay.asp?id=1629） 海曙区2006年国民经济和社会发展统计公报（ /info.asp?ID=13816） 2003宁波年鉴。 宁波市和海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式，将大量的老年福利资金投入到修建养老院等养老机构的建设上，但运作了多年，发现这种单一的养老方式难以满足老年人的需求，而政府的财政压力极大。根据民政部门的测算，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，其初期的固定投入最少为每张床50000元，每月每张床位政府还需补贴保障250－350元。目前，宁波市老年人从申请进入养老院到获得批准需要4年以上。