和谐社会视野下的环境突发事件应急管理体制初探——由松花江水污染事件引发的思考+.pdf

转应急管理程序，健全应急处理机制，制订并实施危机管理方案。建立环境突发事件的政府应急管理体制 是构建和谐社会的重要保证。 二、环境突发事件应急管理的内涵及我国的立法现状 （一）环境突发事件应急管理的内涵 应急的概念是对应于特重大事故灾害的危机问题提出的。危机是指对公共安全、社会稳定、国家政权有较 大影响的突发事件或状态。从学术角度来讲，众多的学术观点中最为准确地反映危机这个概念内涵的是美 国学者罗森豪尔特的定义： “对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力 和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。” 中国行政管理学会课题组认为,所谓政府应 急管理,就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程,主要任务是如何有效地预 防和处置各种突发事件,最大限度地减少突发事件的负面影响。美国环境体制研究机构 （ESRI）认为,应急 管理涉及一系列的行动，联邦政府、州政府和地方政府都有责任进行应急管理。 如何提升政府和社会的应 急管理能力，是一项迫在眉睫的课题。在很大程度上，应急管理已经成为政府公共管理的一项重要职能， 也是对政府提高构建和谐社会能力的重大考验。 在人们所遇见的危机中，有的由自然灾害 （如地震、干旱等）所造成，有的由社会原因所导致 （如社会动 乱、恐怖活动等）。但不管是自然灾害还是由社会原因所致的危机事件，其性质可以分为两类：一类是具 体行为规范、标准操作不当和自然灾害所造成的危机，如煤矿瓦斯爆炸事件、食物中毒事件等。这类危机 通过一般性的危机管理之后，不会造成致命性的社会危机；一类是由于基本价值观念或社会制度基本结构 发生剧变的危机，如苏联1989年解体事件、美国 “911”事件等。这类危机无法在常态的社会管理下得到 消解，只能依赖于非常态的社会管理体制。而这些危机事件的诱因大都是来自潜在的各种社会矛盾与社会 问题积聚激化后的表现形式，对于构建和谐社会是一种长期的、潜在的威胁。显然，本文所探讨的环境突 发事件的应急管理应属前者范畴。 松花江污染事件融合了危机的多种表现形态。松花江发生重大水污染事件后，吉林、黑龙江省人民政府启 动了突发性环境危机管理应急预案，采取措施从一定程度上缓解了前所未有的公共危机。松花江是一条国 际河流，在和黑龙江汇合后，流经俄罗斯哈巴罗夫斯克市以及共青城，最终归于大海。实际上，关注松花 江污染事件的除了俄罗斯，还有包括世界野生动物保护基金等国际性机构。因为两国毗邻的地区，也是东 北虎、麝香鹿、雪豹以及熊最重要的栖息地。一旦松花江不能在汇入黑龙江 （阿穆尔河）之前水质恢复正 常，可能将面临复杂的跨国环境污染赔偿问题。 （二）我国环境突发事件应急管理的立法现状 我国的环境突发事件应急管理体制是根据我国自身的特点来建立的，与国外一些国家的环境应急管理体制 相比，具有自身的特点。我国 《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及 常委会宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力。2002年以前，宪法、法律中只有一些 关于环境突发事件应急法律规范的零散规定。例如，在我国《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、 《防洪法》、《防震减灾法》、《海洋环境保护法》、《气象法》、《森林法》、《卫生检疫法》、《传 染病防治法》、《安全生产法》、《海上交通安全法》、《民用航空法》等法律中，分别制定出一些关于 处理环境突发事件和紧急情况的法律规范。专门应对环境突发事件的专项应急预案仅有1993年制订的《核 电厂核事故应急管理条例》以及1995年制订的 《破坏性地震应急条例》。从我国应急管理体制的立法进程 来看，两起突发事件客观上起到了极大的推动作用。首先是2002年的SARS危机引起了政府对应急管理的 高度重视，并于2003年5月颁布施行了 《突发公共卫生事件应急条例》。再者就是2005年底的松花江污 染事件，大大加快了我国各项应急预案的制订进程。以今年年初制订的《国家突发公共事件总体应急预案》 为代表，国家各专项应急预案相继出台。截至2006年3月，国家已经出台涉及突发事件应急法律35件、 行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件113件。全国各省、自治区、直辖市的省级 突发公共事件总体应急预案均已编制完成。这些都为我们应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的 危机管理，提供了法律保障。 我国尚未出台统一的 《突发性公共事件与紧急状态处置法》，但突发性公共事件的频繁发生又迫使政府必 须采取各类应急措施加以有效应对。于是，我国政府拟定了国家突发性公共事件应急预案体系，主要包括 四类，即国家突发性公共事件总体应急预案、国家专