公共政策执行理论--组织理论学派讲稿.pdf

公共政策执行的理论——组织理论学派 （一）主讲部分 关于公共政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了行动学 派和组织理论学派两大流派。尽管他们分别从两个不同的角度和侧 面对政策执行进行了描述，但我们小组更倾向于组织理论学派的观 点。 以下是对组织理论学派的介绍以及本小组赞成该学派理论观点 的原因。 1. 组织理论学派的代表人物及其主要理论观点 （1） 代表人物： J-佛瑞斯特、艾利森、唐斯等。其中最具代 表性的人物 J- 佛瑞斯特则提出：公共政策过程中的政 策规划者应该通过先行的分析，改变以往的顺应行为， 政策执行机构和人员应当加强预期分析能力。 因为顺应行为强调对政策目标和政策规定的遵从，依法 行政，基本不要求政策执行机关及其人员面对实际情况 而对政策进行灵活性的发挥，无形中扼杀了他们的预见 分析、审查检视能力。这在瞬息万变、危机四伏的现代 社会显然是不切实际的，至少是低效率的，提高了产生 公共政策执行“虚脱”的可能性，降低了可能取得的政 策效果。所谓政策执行机构和人员的预期分析能力，是 在危机事件或事态发生之前预感并相应采取步骤和程序 加以有效对付的能力，它直接影响政策执行是否成功。 J-佛瑞斯特认为，预期分析能力包括三个成梯次的阶段： 能过想像政策执行后在制度、文化等方面可能出现的特 征；能过预备和管理诸多方案的论证；能过准确和有效 地提出自己关于最终方案和替代方案的正式分析。但这 种能力不是任意的推断和想象，它是基于组织行为、规 范、文化而作出的综合判断，而是建立在组织人员的创 造力基础之上的。 （2 ）其主要观点包括三个方面 : a.组织是政策执行的主体，执行的行动环节主要由组织来完成， 研究执行必须充分了解组织的运作。 故此， C-P-斯诺和特里林曾 说道：“只有了解组织是怎么工作的，才能理解所要执行的政策， 也才能知道他在执行中是如何被调整和塑造的。” b. 组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响政策的有 效执行，而负责执行的组织其正式与非正式的属性也往往影响到 该组织执行政策目标的能力。 c.组织的研究可以从政策执行的角度反映公共政策的过程和特点， 要想通过执行研究更广泛、深入地反映生活，就必须研究执行组 织，研究官僚机构。 总之，组织理论学派强调政策执行组织机构的作用，认为任何政 策都是通过一定的组织得以实施的。 没有一定的组织机构作依托， 没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈 兵的政策构想阶段。因此，该理论认为，尽管政策执行不利的原 因是多方面的但组织问题是其中恒定的关键原因之一。同时，政 策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件，主观上要看 能否理解和领会政策。能否具有执行的积极性，客观上要看是否 拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。 2. 就政策执行的组织理论而言，本小组有四种考察视角： （1）系统管理模式 ：这种模式非常关注组织自身建设对政策执 行的影响，追求组织目标的最大化，依据组织的层级体制 和职能分工来完成政策执行。 （2 ）官僚过程模式 ：政策执行是官僚组织在行使例行规范和自 由裁量权的过程实现的组织职能。 （3 ）组织发展模式 ：这种模式旨在打破系统模式和官僚模式的 僵化和节制，力图通过对组织成员需求的满足来增强他们 对组织目标的认同感和责任感，从而更好地促进政策执行 的效果。