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层层加码与官员激励 周黎安  摘要 本文对中央、省区、市、县多层级之间围绕经济增长目标的“层层加码”现 象进行了系统的研究。我们以各级政府经济发展的五年计划和年度计划为例,利 用大量的数据揭示了经济増长指标从中央到基层政府的“层层加码”的普遍现象。 我们的实证分析发现,“层层加码”现象与地方官员的晋升激励有着密切关系 相对年轻的官员更可能提出更高的经济増长目标,而任期与目标増长率之间存在 一个倒U型关系。本文还讨论了“层层加码”现象在中国多层级行政体制中的广 泛性以及与中国经济运行的一些重要特征的内在联系。 关键词 层层加码官员激励多层级政府地区竞争  层层加码与官员激励 理论解释与经验证据 层层加码”现象与中国经济运行的特 征以及现象的广泛性 3结论  引言 ======“--“------------------ 地区竞争是中国过去三十年取得高速经济增长的重要因素。引起中国地区之间 激烈竞争的原因之一是财政分权引发的财税竞争。 张五常认为,县际竞争是中国经济增长的奥秘,其核心是土地租税在多级政府 间的分成(张五常,2009)。 另一种理论强调,官员的官场竞争导致了地区间的经济竞争,即以经济增长为 核心的官员晋升锦标赛(周黎安,2004) 都侧重在某个层级的地方政府的竞争及其对中国经济发展的影响 所谓“层层加码” 周黎安(2007,2008)指出,政治锦标赛的一个显著特征是官员的激励效应的 逐级放大,即所谓的“层层加码”,比如当一个经济增长目标经中央政府提出后, 它会沿着地方政府的层级而逐级加码和放大。  文章观点 1、以国家和地方经济发展的五年计划和年度计划为例,系统地揭示了经济增长 指标从中央到基层政府“层层加码”现象。 2、与增长目标“层层加码”相伴随的是,地区实际增长率一般来说又高于在计 划阶段宣布的目标增长率 3、“层层加码”现象的根源在于中国“层层分包”的行政体制和多层级同时进 行的官员晋升锦标赛。 4、在控制了地区的基本经济特征和官员特征之后,目标增长率的高低与官员的 年龄和仼期有着显著关系,一般来说,相对年轻的官员更可能提岀更高的增长目标, 而仼期与目标增长率之间存在一个倒∪型关系,在接近离职时达到最高值  文章观点 5、这些经验现象和证据表明,在政治锦标赛的模式下,经济发展规划实际上 发挥了以増长为竞争指标激励官员的作用,“层层加码”也使得中国经济运行面 临一系列的深层次问题,如过于注重粗放型增长、经济波动性过大、经济数据作 假等等。 层层加码”蕴含的激励放大效应是一把双刃剑,必须特别注意其负面效果, 特别是其在基层政府层面上体现出来的。如果上级政府目标制定过高,或者强行 执行某些目标,会引起下级政府的“跟风”和“加码”,所谓“上有所好,下必 甚焉”;如果压力过大,必然导致底下作假、走过场、做秀等各种扭曲行为,造成 巨大的行政成本和经济浪费  多层级政府间“层层加码”现象:经验证据 对多层级政府间“层层加码”现象的经验证据研究聚焦于地方政府在年度和五年经 济增长目标上的竞争 多层级地方政府的竞争不仅仅体现在对上级政府增长目标的不断加码上,他们还必须 在计划实施阶段超额完成已经加码的目标增长 省级政府对于中央目标 市级政府对于省级目标 县级政府对于市级目标 的加码 的加码 的加码  省级政府对于中央目标的加码 五年计划是各级政府最为重视的经济增长和产业发展规划,自然成为地方政府之 间竞争的对象。在表1中,我们依次汇报了“七五”至“十二五”期间国家目标GDP 增长率、各省①目标GDP增长率与每个五年计划中各省实际完成GDP增长率之间的关 系 表1中央增长目标、省目标与省实际完成GDP增长率比较 中央目标 省目标增长率 省平均实际增长率 五年计划 增长率 最大值 最小值 最大值最小值 七五 7.5 八五(南巡前) 八五《南巡后) 16.00 13.34 8.60 九五 十五 十一五 15 10.30 十二五 10.68 13.00  表1中,在所有列举的五年计划时期,省级政府提出的目标增长率平均说来都超 过了中央提出的增长目标,而且随着时间的推移,省级政府的加码幅度有逐渐扩大的 趋势 且各省都超额完成了既定的目标。 对于省级政府来说,五年计划的制订和实施变成一个两阶段的竞争和博弈:不仅需 要在制订计划阶段竞相做出“高姿态”,立下“雄心壮志”,在随后的日子里还必须 竞相超额完成。  市级政府对于省级目标的加码 表2省、市目标与实际GDP增长率比较 年份 级日标市级目标 市级目标-省级实际市级实际 省区实际一市级实