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不许模糊立场——债务问题是政治问题 卢麒元 |2013-08-16 10:15:12 　　(笔者按：本文正式发表于今天( 2013年8月16日星期五)《香港商报》。昨夜失眠，笔者对一些地方略做了一些修改。地方债问题实际上是财政改革和金融改革的结合部，也是全面启动经济结构结构调整的最佳切入点。由此入手，规范财政治理，整顿金融秩序，最后落实行政体制改革，可以一举扭转目前改革的被动局面。改革攻坚，一如破城，选择突破口非常重要。在危机迫近的状况下，已经不能兵分七路，分头并进了。从最难入手，先突破一点，逐步渗透到全局，这可能是当前最佳的改革策略了。) 　　关于地方债的积极作用，可以给予一定的正面评价。 　　不过，经济学是冷峻的，经济学拒绝豪言壮语，经济学讲究的是边际和均衡。对错并无绝对，所谓过犹不及，所谓极善而恶。地方政府财政扩张不是不可以，但是，要有法理依据，要有数量边界，要有偿还能力，要有金融市场支撑。政府的能力就如同个人的能力，永远存在自身的极限，是不能过度透支的，无限透支一定会衰竭而亡的。财政的透支，短期表现为金融透支，长期表现为国力透支。在非战争状态下，应尽量避免过度透支国力，过度透支国力将扭曲国民经济结构，最终一定会引发全面的经济危机和政治危机。 　　观察地方债问题，要注意如下四个要点： 　　第一、法理依据。我们必需要搞清楚，地方债是地方财政收支的一部分。地方债是地方政府财政收入，地方债是地方政府信用透支，地方债将依靠地方财政收入偿还。在我国现行的财政法规当中，是严厉禁止地方政府发债的，各级人大也未对政府发债给予授权。各级地方政府的变相发债行为违反了国家财政法规，甚至违反了《宪法》中关于地方政权财政处置权的相关规定。显然，我国各级地方政府地方债(包括隐形债务)既没有接受上级财政的制约，也没有接受地方人大的监管，处于违法甚至违宪的状态。 　　第二、数量极限。地方政府的债务是政府信用的透支行为。地方政府的信用存在自身的边际，也就是说地方政府债务存在一定的数量极限。通常，西方国家将政府财政收入中，可用于还本付息的额外收入，作为发行地方债的计算依据。理论上，已经入不敷出的地方财政，是不存在信用透支空间的，也就是不具备发债资格的。一般而言，地方政府债务余额，是绝对不能超过财政收入总额的。显然，我国相当多的地方政府地方债已经远远突破数量极限。地方政府无节制发债行为，是极端不道德的施政行为。 　　第三、偿还能力。地方政府的债务来源是向金融市场融资。作为正常的融资行为，当然存在融资期限和融资成本。地方政府融资目的，往往用于长期投资，且多数属于低收益项目，其投资回报与还本付息往往存在匹配困难。这样，不良债务循环，必然形成额外的财政负担。一般而言，地方政府需要采用增加税收、挪用社保资金、请求上级财政转移支付等方式解决债务亏空。事实上，额外财政负担往往会持续增加，一旦突破地方财政的能力极限，就只能用新债顶旧债，债务链条随时可能断裂，地方政府确实存在破产的现实性。 　　第四、金融极限。我国的金融市场主要是为实体经济提供资金支持的。当政府融资行为大规模挤入金融市场，必然影响实体经济的正常融资行为。为了应对地方政府对金融市场的挤压，我国金融市场只能持续地扩容，我国m2已经高达GDP的200%，出现了人类历史上罕见的奇观。其中，我国金融市场的很大部分已经被地方债挤占(估计在50%以上)。更为严重的是，政府融资是非正常融资，严重破坏了金融市场的价格，导致实体经济融资困难，实体经济发展遭受严重破坏。实体经济问题，进一步导致经济结构扭曲，特别是严重影响就业以及个人收入分配，从而带来国民经济结构更加严重的失衡。 　　如果，上述四个问题均能得到很好的解决，谁说不能搞地方债呢?相反，如果上述四个问题，无一得到妥善解决，那你怎么就敢搞地方债呢? 　　再深入一步分析，地方债本质上是中央政府中央集权失控的表现。这在本质上，是中央财政权被分拆解体的历史过程。民国初期，何以军阀割据?就是因为北洋政府中央财政被分割了，各地方势力在外国势力的纵容和资助下，以武力获取地方财源，导致国家四分五裂。国民政府建立后，仍然没有能够建立现代意义的中央财政，所以始终未能建立真正意义上的统一国家。中华人民共和国建立后，终于建立了现代意义的国家财政体系，保证了国家的统一和经济的高速增长。改革开放后，分税制的安排有其特定的历史背景，有些事情不可以强求苛责，但我们必须要看到问题，并及时地去解决问题。结论非常简单，在正常情况下，绝对不能赋予地方政府无约束的融资权力。这不仅仅是经济问题，而是严肃的政治问题。谁在这个问题上犯错误，谁就要承担分裂国家的历史责任。 　　解决地方债问题需要极高的政治智慧和管理水平。这里面包含了两个辩证统一：第一，要实现中央集权与地方积极性的辩证统一;第二，要实现调结构与稳增长