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城市水业的特许经营模式与监管 时间：2005-04-21 傅涛;常杪;钟丽锦 作为水业高级战略沙龙系列活动的扩大和延续，由清华大学环境系和中国水网共同主办的 “2005 城市水业战略论坛”既第七次“水业高级战略沙龙”活动于4 月8-9 日隆重举行，与 会者接近500 人。会议以水业市场化改革模式为核心，结合典型案例分析，进行了深入讨论。 30 位来自政府、企业和研究机构的主讲人就11个案例进行了发言和交流。 本文是根据会议交流讨论内容撰写的专题报告，现以 《城市水业的特许经营模式与监管》 为题，作为清华水业系列蓝皮书之七予以发布，供业内外人士研究参考。 本文由清华大学水业政策研究中心撰写，不当之处请予指正。 清华大学环境系 中国水网 二○○五年四月 一、水业市场化改革的两大动机 中国城市水业的市场化改革在政府和企业的共同探索中不断推进。近年来，国家和有关部 门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策 特许经营政策 投资体制改革政策 鼓励非公 经济政策等一系列相关的改革政策，更加快了城市水业市场化的进程。 水业市场化改革由两大动机所推动，一是吸 资金，伴随着城市化迅速提高的巨大的投资 需求，仅政府力量难以满足；二是提高水业运营效率，增进服务，实现水业的可持续发展。 这两大动机在不同的改革阶段和不同的管理层次有不同的侧重。应该说到目前为止，增加 投资仍然是政府推动改革的核心动机，而对效率的追求则刚刚提上日程；由于地方城市政府是 城市水业的投资主导，因此城市政府比中央政府和省政府更加重视市场化改革的 资效果。 面对中国经济快速发展的现状和对建设发展资金的巨大需求，各级政府目前仍然难以避免 将 资作为水业市场化的首要目的。而在多数已经完成了城市基础设施建设的发达国家，其推 行市场化改革的目的更侧重于效率的提高。自20 世纪80 年代以来，水业市场化改革在各个国 家以不同的目的和不同的形式相继展开，一些发展中国家由于在水业市场化改革中只重 资而 忽略监管和体制建设，造成了公共服务体系混乱和严重的社会问题。面对我国当前如此不平衡 的经济发展，面对如此多样的水业市场 目现状，中国政府必须高度重视市场化改革 目可能 会带来的一系列问题。在 入投资解决城市基础设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市 场监管体系。否则将像许多发展中国家一样，出现公共服务体系的混乱，带来严重的社会问题。 2005 年可以视为中国城市水业市场化改革的监管年，政府将水业的市场监管真正提上了 工作日程，城市水业市场化改革也逐步迈进第三阶段。 关于水业市场化改革的投资问题，已经在《水业蓝皮书》系列之三中论述，本文将主要就 水业的特许经营模式和市场监管问题进行重点讨论。 二、水业市场化改革逐步进入第三阶段 城市水业的市场化改革已经在探索中走过了两个阶段： 一是以市场开放为主旨的阶段。这一阶段以招商 资 打破垄断为基本特征。投资主体多 元化的出现改变了城市水业原来单一政府投资的结构，同 也为进一步 入竞争打下了基础。 此外，为配合市场开放，供水价格的制度化建设也在此阶段开始实施，建立了供水价格体系， 并启动了污水处理收费工作，价格体系的改革提供了市场化的前提条件。 二是以 入竞争为主旨的阶段。这一阶段以企业产权改革 水价改革和市场准入为特征。 传统国有水业企业的改制 发了水业产权体制的改革，为进一步的政企分开打下基础；水价改 革提出 “全成本价格”概念，改变了城市水业的福利性质；更为重要的是，市政公用事业特许 经营制度的提出实施，启动了市场准入的竞争机制，确定了政府与企业的监管与被监管的市场 关系，为进一步完善水业市场化的体系框架奠定了基础。 但是，前两个阶段的改革均是以投资和产权为核心，政府市场化改革的动机更多是在解决 投资不足问题，偏离了市场化改革“提高效率”这一根本，而这种偏离是水业设施建设巨大的 资金缺口所决定的。目前城市水业改革正逐步迈进第三个阶段，改革的目标也开始逐渐重视并 回归效率的提高。具体的表现就是开始注重监管 重视运营和服