审计研究报告[006].doc

— — PAGE 17 — 审计研究报告 第32期 审计署审计科研所 2018年11月12日 防风险金融监管政策效果审计研究报告之一 防风险金融监管政策演进的三个阶段 内 容 摘 要 从2017年以来一系列中央高层重要会议来看，十九大、第五次全国金融工作会议、中央经济工作会议等都释放出防范金融风险、加强金融监管的强信号。从金融监管机构监管政策发布密集程度和实施力度来看，我国从2017年开始进入了金融强监管阶段，防风险成为监管的主导思想。 本系列报告从国家审计的视角，从三个层面评估了防风险金融监管政策是否达到了防范系统性金融风险的目标。第一个层面，梳理回顾现有的金融监管系列政策，分析监管政策阶段性演进的特征，关注重点监管政策及影响，为监管政策效果审计评估奠定基础。第二个层面，从监管政策制定与实施过程来定性评估金融监管政策的有效性，发现金融监管机构在及时性、科学性和协调性方面存在需要进一步改进的地方。第三个层面，从定量审计评估出发，通过指标体系法和面板数据多元回归法量化评估防风险金融监管政策出台前后系统性金融风险在数量上呈现的边际变化，发现信用风险应是未来金融监管工作重点关注的风险。 防风险金融监管政策演进的三个阶段 党的十九大报告指出，“守住不发生系统性金融风险的底线”。2017年中央经济工作会议提出，打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险，并强调“加强薄弱环节监管制度建设”。防风险离不开金融强监管，梳理近几年金融监管政策可以看到，2017年开始，我国进入金融强监管阶段。特别是第五次全国金融工作会议召开之后，防风险金融监管系列政策密集出台。金融监管政策的效果如何？系统性金融风险是否得到了有效控制？审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，应充分发挥独立第三方的作用，监督金融监管者，当好防范化解重大风险攻坚战中尽责的“守护人”。 瑞典学者Vedung（1997）提出了三类政策评估模型：同行评议模型 同行评议模型适用于专业性非常强的某些具体政策，这类政策评估必须根据专家的意见制定特殊的评估标准。、投入产出模型 投入产出模型考虑政策的经济效率，需要进行投入（政策成本）和产出（政策效果）分析，通常有生产率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。、效果模型 效果模型只将政策实施后产生的实际效果作为评估标准。依据出发点不同，可以将对政策实施效果进行的评估分为两个体系：基于目标的评估和基于需求的评估。前者是从政策制定者的角度来考虑问题，包括目标获取模型、侧面影响模型、自由目标评估模型和综合评估模型；后者则是基于需求的评估，包括用户导向模型、相关利益人模型和政策委员会模型。 同行评议模型适用于专业性非常强的某些具体政策，这类政策评估必须根据专家的意见制定特殊的评估标准。 投入产出模型考虑政策的经济效率，需要进行投入（政策成本）和产出（政策效果）分析，通常有生产率模型、成本-效果模型、成本-收益模型。 效果模型只将政策实施后产生的实际效果作为评估标准。依据出发点不同，可以将对政策实施效果进行的评估分为两个体系：基于目标的评估和基于需求的评估。前者是从政策制定者的角度来考虑问题，包括目标获取模型、侧面影响模型、自由目标评估模型和综合评估模型；后者则是基于需求的评估，包括用户导向模型、相关利益人模型和政策委员会模型。 本报告采用了效果模型中的目标获取模型来评估防风险金融监管政策效果。目标获取模型将政策目标作为评估时所持的唯一标准。防风险金融监管政策目标是防控系统性金融风险，因此评估该系列政策效果的关键是监测与评估系统性金融风险的变化。而评估监管政策效果的基础是梳理回顾现有的系列监管政策，分析监管政策阶段性演进的特征，关注重点监管政策及影响。 一、防风险金融监管政策概述 2017以来，我国进入金融强监管周期。一行两会 银保监会于2018年4月8日正式挂牌。金融监管框架在2018年4月之前称为一行三会，2018年4月之后称为一行两会。等监管机构针对银行、保险、证券等出台一系列金融监管政策，监管总体思路是“回归本源+协同监管” 银保监会于2018年4月8日正式挂牌。金融监管框架在2018年4月之前称为一行三会，2018年4月之后称为一行两会。 从2017年1月至2018年6月，防风险是监管主导思想，金融监管机构共发布与防风险相关的政策文件143项，行政法规1项，部门规章22项，规范性文件120项。 表1 防风险金融监管政策统计表 阶段 发文单位 政策文件数量 2017年上半年 央行主导 11 银监会主导 11 证监会主导 7 保监会主导 12 小计 41 2017年下半年 央行主导 11 银监会主导 16 证监会主导 6 保监会主导 7 小计 40 2018年上半年 央行主导 10 银保监会主