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政府培育社会资本以提高政府绩效 的路径选择 ［摘要］提高政府绩效是政府的重要目 标之一。社会资本作为一种具有巨大潜在功 能的生产性社会资源，在政府绩效的提高中 扮演着重要角色。文章在对社会资本及政府 绩效的概念进行界定的基础上，主要从 四,f-~-面对政府培育社会资本的路径进行 了分析。 ［关键词］社会资本；政府绩效；第三部 门 一、相关概念的界定 （一）社会资本 很多学者对社会资本的概念进行过界 定。真正将社会资本的概念引人政治学领域 的是罗伯特? D ?帕特南。帕特南认为，社 会资本是指“社会组织的特征，诸如信任、 规范以及网络，它们能够通过协调的行动来 提局社会效率"。这是目前许多学者基本上 认同的定义。 (二)政府绩效 要界定政府绩效，首先，有必要对绩效 (per-formance)和效率(efficiency) 进行 区别。总的来说，绩效是效率(efficiency) 和效益(result)的总和。效率指“投入”与 “产出”之比，效益则包括经济效益和社会 效益，是指工作的结果、价值。所谓政府绩 效，西方国家又称“公共生产力”、“国家 生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩” 等，就是指政府在社会管理中的业绩、 效果、 效益及其管理工作效率和效能，是政府在行 使其功能、实现其意志过程中体现出来的管 理能力。 二、政府培育社会资本的必要性和可能 性 (一)必要性 社会资本在政府绩效的提高中扮演着 重要角色，但是，社会资本能否能进行良好 的自我发展，政府是否有必要对社会资本进 行培育呢？科尔曼认为，“就有目的的行动 而言，许多社会资本具有的公共物品特征是 社会资本与其他形式资本最基本的差别。 社 会资本是影响个人行动能力以及生活质量 的重要资源。因此，人们尽力创立这种资本。 但是，创立社会资本的行动往往为行动者之 外的人带来利益，因而，创立社会资本成为 不符合行动者利益的行动”。所以，社会资 本的公共物品的性质使得市场中互动的私 人行动者无法生产出足够的社会资本， 作为 公共物品主要提供者的政府应该承担起培 育社会资本的责任。 （二）可能性 对于政府能否培育社会资本这一问题， 帕特南认为，“建立社会资本并非易事，然 而，它却是民主运转的关键因素”，“明智 的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会 资本也会提高政府行为的效力”。福山认为: “国家不仅能够做一些积极的事情来创造 社会资本，而且也能够通过阻止一些事情来 减少社会资本储备的消耗。” 因此，政府不仅有必要培育社会资本， 而且也可以培育社会资本。 三、政府培育社会资本的路径选择 （一）制度设计 制度设计的相互作用的四个方面有助 于社会资本的产生和发展。 1与自愿组织的关系。制度设计可以 从以下几个方面影响自愿组织：(1)使自愿 组织参加一类活动而不参加另一类活动； (2) 偏向有特定内部组织的自愿组织， 同时忽略 那些以其他方式组织的自愿组织； (3)决定 其他资金和以信息为基础的网络的获得。 因 此，政府的制度设计可以为自愿组织的生存 提供一个制度环境，使自愿组织发展壮大， 或者衰弱，甚至消失。 2公共参与的机会。通过公共参与机 会的提供，制度设计可以影响公众的价值取 向以及在公共事务中的能力。 参与政治制度 是一个市民的特殊训练， 一个自由人政治教 育实践部分的一个方面。好的制度设计对公 民精神的培育非常关键。政府在社会资本的 发展中扮演着非常重要的角色，因为，至少 从理论上讲，政府是人民最容易接触也是接 触得最多的制度，负责提供大量公共物品， 并且有能力组织起大量的参与者。制度设计 通过其所提供的参与机会的范围和质量可 以对社会资本产生影响。 3制度设计在决定市民和社团对集体 政策决定的影响方面起着关键作用。 自愿组 织可能会从政府获得经济支持，但是制度设 计不一定允许它们接近政策制定。个体的市 民可能会“参与” 了政策的制定，但是他们 经常发现他们对结果的影响非常有限。 在市 民看来，参与中最大的问题是政府对他们的 建议缺少回应性。当政治制度缺少回应性时， 社会资本只能算是一种潜在的资源。甚至即 使在社会资本的水平比较高的地方，制度设 计可能使正式的民主过程从社会资本中得 不到任何益处。因此，对于民主和治理来说， 社会资本是现实的资源还是潜在的资源， 主 要取决于制度设计。 4民主领导和社会包容。制度的开放 性和回应性本身不能使社会资本成为民主 治理的现实资源。公共参与是民主的必要非 充分条件。确保利益集团和个体的市民参与 政治过程的制度安排并不能保证产生民主 的政策。因为利益集团之间的冲突是不可避 免的，而且它们之间的力量并不平衡。民主 领导有利于公共活动的动员，也有利于形成 集体的观点。社会资本和民主之间的关系取 决于政府制度协调利益集团之间关系的能 力。