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清代直隶赈灾体系及其实践 赵晓华 【摘要】清代直隶的赈灾体系依托行政系统而逐级设立，职责明确，层层监督。直隶的赈灾制度，既与中央保持着高度一致，也多有对国家政策的补充和细化。由于地理位置特殊，自然灾害频发，清王朝对直隶赈灾高度重视，而直隶的赈灾实践也体现了清朝救灾制度发展变化的特点。 【关键词】清朝 直隶赈灾体系 赈灾活动 【中图分类号】K249 【文献标识码】A 清代的直隶一省，到光绪初年时辖11府，17州，123个县，另有6个直隶州，3个直隶厅。作为畿辅重地，直隶社会环境的稳定与否与京师息息相关。清代直隶自然灾害频发，根据竺可桢《中国历史上气候之变迁》的统计，1800-1900年间，直隶水灾次数达52次，比第二位的安徽高出10次，旱灾有47次，高出第二位的山东17次，有的学者指出，近代直隶的灾荒可谓“甲天下”。乾隆《畿辅通志》称：“畿辅为首善之地，经画区置，万方皆取则焉。”直隶的赈灾体系集中体现了清代中央和地方救灾机制的特点，其赈灾实践也反映出清代救灾制度在不断发展变化。 清代的赈灾体系层层相因、职责明确 清朝的救灾体系，主要依托强大的行政系统和法律制度而进行。清历朝皇帝将荒政视为根本大计。《清通志》这样描述皇帝对救灾的重视：“遇直省偏灾，莫不先事周咨蠲赈，备举截漕发帑，动辄数千百万，奏报严其限，展赈宽其期，深仁厚泽，尤逾常格。”在皇帝的重视下，从中央机关到地方州县，皆确立了相应的救灾职责和监督机制。就直隶地方政府的救灾职能来讲，直隶总督作为封疆大吏，管理地方军民政务，赈灾也是其最为重要的工作之一，所谓“办理灾赈，乃疆臣最为切要之事”。清朝将督抚的救灾职能逐步制度化。顺治六年（1649），定直省灾荒，督抚详查被灾田亩数、成灾分数具奏例，十年（1653），定勘灾责成大员奏报例，各省统一由督抚请赈。督抚在救灾中承上启下，其素质直接关系到整个救灾体系的成效。康熙帝指出：“备荒之法，全赖督抚得人。”对于赈灾不力的督抚，清廷予以严惩。乾隆三十六年（1771），直隶总督杨廷璋奏报，大兴、霸州等29州县遭遇严重水灾，杨廷璋责成直隶布政使杨景素主持赈灾事宜。此举令乾隆帝大怒，因为当时杨景素正在密云督办差务，根本无暇再兼顾大兴等地的救灾工作，杨廷璋作为总督，全省官员都归他管理，完全可以委派其他官员查勘灾务，但是却非要让杨景素辗转多地，稽延时日，如此低劣的工作方法和效率，乾隆帝斥责“极可憎鄙”。 在督抚之下，布政使掌管全省的钱谷出纳，专责管理地方赈务。道员与知府应对所属被灾州县亲自勘查，并对州县上报的成灾分数予以复查。对于作为亲民之官的州县官，赈灾当然也是其重要的职掌之一。所谓“天下事无不起于州县”，在整个国家的救灾体系中，州县官的作用也是殊为重要的。清人认为“办理赈务，全在地方州县得人”。举凡报灾、勘灾、查赈、散赈等，赈灾中的每个程序都需要州县官认真细致的工作。清代救灾体系中，皇帝与督抚、州县等形成了逐级负责制度。雍正帝即言：“若督抚不得其人，朕之过也;有司不得其人，则督抚之过也。” 直隶的赈灾体系除了依靠行政系统而设立，还包括派设临时救灾官员，设立临时救灾机构等，这些方法能够有效弥补常设行政机构救灾人力之不足，体现了清代救灾机制中灵活变通的特点。救灾过程中，清中央经常委派官员去灾区，协助和监督督抚办赈。如顺治十一年（1654），直隶水灾，朝廷即派尚书觉罗巴哈纳等16人分赈被灾的8个府。康熙二十八年（1689），直隶大旱，康熙帝也派遣侍郎索诺和等分四路前往直隶，巡察赈务。除中央委派外，督抚可从下级官员中遴选合适人选，作为地方查赈委员，会同州县官处理赈务，从而加强办赈力量。由于地域、灾情的不同，各省在查赈委员的派设上并无统一章程。乾隆年间，直隶的办法是，视灾区大小决定派员多寡。厅印官一般派设一至两人，佐杂三四人或五六人。此外，直隶还设有救灾的临时性机构。如同治年间，李鸿章设立直隶筹赈局，光绪二十七年（1901），袁世凯将筹赈局改名为直隶赈抚局，主要负责推广赈捐，募集善款。 清代的赈灾制度因地制宜、系统严密 集历代救灾经验之大成，清朝建立了相当完备、系统的救灾制度。直隶的救灾制度，既与中央保持着高度一致，也有自己的灵活性。清代的救灾立法，在会典、则例、律例等法典、法规中皆有明确体现。同时，和许多省份一样，直隶还因地制宜、因时而设有形式多样的灾赈章程。其中一类为综合性的救灾法规，用以全面指导救灾中的各个环节。如同治六年（1867），顺天、直隶发生严重旱灾，针对灾区较广、经费短绌等特点，直隶总督刘长佑等订立救荒赈恤章程十二条。另一类为专门性的法规，即针对某一救灾程序专门设定。比如，乾隆八年（1743），直隶旱灾，直隶总督高斌即奏定散赈条规十二条。 清代救灾制度的内容主要包括报灾