依赖市场配置资源公立医院改革的上层架构设计.doc

精品文档（可编辑） 值得下载 PAGE1 / NUMPAGES1 依赖市场配置资源公立医院改革的上层架构设计 2009年以来实施的第三轮医药卫生体制改革的重点之一，在于对公立医院的改革，特别是对县级公立医院和城市公立医院改革。医药卫生体制改革涉及基本医疗服务、基本医疗保障（社会基本医疗保险）、药品供应保障、公共卫生服务等广泛领域，但改革的目标主要还是集中于如何提升公益性医疗服务资源的配置和运用效率，如何实现公益性医疗服务资源均等化，即社会公平。 实现上述政策目标，有赖于多系列、多领域、多维度的改革，需要不断调整政策机制、创新政策工具、完善政策环境；需要不断优化产权制度结构、整合各类资源要素、厘清公立医院定位；需要设置能够兼顾效率和公平的医疗服务资源配置模型和公立医院权益架构；需要适应与公立医院和基本医疗服务在公共产品体系中的定位相适应的市场环境、满足市场需求。 医疗服务市场的健全和效率高度依赖于各类资源要素在合理模型下有序配置和稳定供给。这些资源要素包括：机构平台、医疗技术、质量体系、人力资源、支付和投入、医疗物项、准入资质、床位资源、医疗不动产、品牌、市场等。通过十多年的探索，政府对如何配置这些资源已经历了正视和容许市场、承认和界定市场、利用和依靠市场这三个阶段。目前，发挥市场在配置资源中的决定性作用，并及时转变政府职能以更好地发挥政府的作用，已成为医药卫生体制改革乃至公立医院改革的重要指导原则。 在上述原则指导下，政府确立了政事分开、管办分开、医药分开、营利性非营利性分开等政策原则。为贯彻上述原则，近年来中国政府正在加速推进公立医院内部管理运行体制改革、投入补偿机制改革、内部收益分配改革、医药分开改革等各项改革尝试。在上述改革尝试中，“政事分开、管办分开”原则均贯穿始终。 为了更好地发挥政府在医疗服务市场中的作用，发挥市场配置资源的作用，卫生行政部门今后将主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能。而就政府举办公立医院而言，“政事分开”、“管办分开”是指将卫生主管机关原有的办医职能与卫生行业规划、准入、规范、监管职能相分离。 “政事分开、管办分开”可以视作是公立医院改革的一种手段或政策工具，而产权制度却是公立医院改革的基础。遗憾的是，目前公立医院改革在政策面上暂时仍未触及、更未解决关于落实和明晰公立医院产权这一深层次、基础性的问题。 办医职能和行业监管职能的分离，必然引致政府卫生机构随职能转变而重构平台，即成立办医平台。而办医平台重构和设立也无法在脱离产权制度的情况下实施。 截至目前，虽然不同地区已逐步落实并实施“管办分开”，但落实情况并不理想，仅形成了形式上的“管办分离”，而实际效果多数未能实现“政事分离、管办分离”的政策目标。究其根源，主要是一方面仍没有明晰、落实公立医院产权，没有厘清“办医”的产权制度内涵和法理内涵，也无从建立科学、规范的治理模型，无法彻底摆脱改革之前权责不清、定位模糊的局面；另一方面仍受制于政府职能转变的固有利益格局、行政格局的局限，实际是政府职能转变不彻底、不到位的体现。大多数“办医平台”仍带有鲜明的行政色彩，监管手段仍多采用行政化手段，管治理念仍多保留行政化观念。甚至出现“一套人马、两块牌子”的现象，在一定程度上加重了政府行政成本与负担，加大了治理难度，影响了管治效率。简言之，就是上层建筑仍不足以适应市场，医疗服务所需的各类资源要素仍然是依赖行政体制、行政手段，而不是依赖市场而配置。 搭建政府办医平台的模式 有鉴于上述弊端，公立医院的办医平台应当坚定地走去行政化道路――即市场化道路。通常可以考虑以下几种模式： 其一，办医平台在行政上仍隶属于政府，作为政府特设机构，但是职能上仅作为公立医院的出资人、产权人和国有资产监督管理机构――例如北京市海淀区公共委和上海申康中心。 其二，完全企业化，由国资委或财政局设置一家国有独资公司，并由国有独资公司对公立医院行使出资人职能，条件成熟时甚至可以以国有独资公司为平台，引入社会资本实施混合所有制办医。 其三，在医保保险事业管理机关去行政化的前提下，将公立医院产权整体划拨给医疗保险事业管理机关。 界定政府办医平台与公立医院的关系 为将公立医院改革推向深入，实现公立医院改革的预期目标，立法机构、行政机构必须承认、规范、保护公立医院的产权制度、法人财产权制度，在此基础上“办医”的财产内涵和法律内涵自然也就随之坐实和明确。 其次，必须明确公立医院的独立法人地位，其依据章程而组织和开展治理活动。 再次，除承担公共卫生服务职能的公立医院外，所有公立医院在投入补偿方面，原则上应转变为自收自支型的事业单位，从而充分调动医院的能动性，提升资源配置效率。办医平