中国农地法律制度的改革途径.docVIP

PAGE PAGE 1 中国农地法律制度的改革途径 本文 一、问题的提出 土地承包经营权制度经过近30年的实践,已经表现出了巨大的经济社会发展绩效,为促进我国农村经济的繁荣、加快农业经济增长、提高农民物质文化生活水平,发挥了不可替代的作用。然而,随着社会经济环境和条件的变化,现行土地承包经营权制度表现出某些不完善的地方。针对这些问题,学者们提出了若干有关农地制度改革的思路。到底如何选择农地制度改革的路径,我国的农地制度是走国有化道路;还是私有化道路?诸如此类问题,有学者(曹振良,1994;周天勇,2005;乔新生,2004;张德元,2003;陆奕彪,ZIX)0;等等)提出了土地国有化主张;另一些学者(文贯中,2006;杨小凯,2002;蔡继明,2以抖;陈东琪,1989;等等)则提出了土地私有化主张。学者们研究的重点集中在农地私有或者公有问题上,即沿着“所有权改革路径”寻找我国农地制度改革的方案。这种研究思路至少存在两个方面的问题:一是没有充分考虑我国大陆法系的法律传统,忽视了土地权利的内部结构,单纯将产权等同于所有权,误认为农地制度的改革就是所有权制度的变革,因而,存在着研究路径的偏差;二是没有将农地制度与实现农地制度的组织形式有机结合起来,探寻农民土地权利实现的形式。本文拟对两种“所有权改革”路径进行剖析,在此基础上探讨农地制度完善的路径。 二、土地国有化方案与评析 在农地制度改革方案中,到底为什么要实现土地国有化改革?土地国有化是否可行? (一)土地国有化的基本模式 所谓土地国有化,就是将农村土地集体所有制改变为农村土地国家所有制,使我国土地所有权制度的“二元结构”转化成“一元结构”。。依据这一主导思想,存在着如下具体的做法。1.“土地国有,农民永佃”模式。‘11在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上,将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家,国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构,并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构,丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益。切实施国有永佃制后,土地使用权归农民,农民使用土地不受外来干扰,在完成土地税以后,农民有取得经营成果的权利,以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用,区分政府职能与经济活动。。l对于这种永佃制是否是有期限限制,有学者提出了国有加999年使用期方案。o2.“土地国有,租赁经营”模式。具体做法是:改土地的集体所有制为国家所有,各级政府代表国家对土地实行直接占有,对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担土地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能,并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营,租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等),在得到地方政府许可后进行有限承租经营,并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租,求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地,作为国王开发和国土整治资金。t4]实行土地国有制,根据两权分离的原则,把土地分片租给农民耕作,以收取地租,并有意识地造成一定的规模经营,使土地向种田能手集中,在某些场合,还可以转让土地的占有权,出卖某些土地的占有期限,以推动私人经济的发展和外资投人的增加。。,3.“土地国有,私人经营”模式。土地私营是一个经济概念,它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营,也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式。在这种模式下,国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税,它的主要体现是:农民不能将土地作为私人财产任意支配,如不能将土地闲置不用,不能将土地出租、出卖、赠送给外国人,不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。[6]4.“土地国有,承包经营”模式。农地国有化后,国家可继续维持农村现有农用地的承包关系,对收回的土地招标承包,扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民,国家应无偿或以极低的地租提供土地,同时鼓励有条件的地区和农产扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应,国家与承包户签订农产品销售合同,对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户,国家可收回土地,转包给善于经营的农户。 (二)土地国有化的理由 主张土地国有化的学者认为,从社会经济长远发展趋势、缓解中国人地比例严重失调的矛盾以及有利于国家宏观调控来考虑,我国农村土地应当实行国家所有制。其原因在于:第一,国家所有制有利于科学、合理地利用现有土地。第二,