探微污水处理中的公私伙伴.docx

探微污水处理中的公私伙伴 一、城市生活污水处理领域构建公私伙伴关系的基础 （一）我国污水处理的价值取向 在持续的环境和资源压力下，水资源保护和污水处理成为了我国当前必须依靠政策的输出解决的大问题，而且这个问题越来越具有紧迫性。从我国污水处理的现有研究看，有学者从循环经济的角度出发探讨再生水的利用问题，主要指污水经过处理达标后，作为水资源重新利用，具体利用的领域包括农、林、牧、渔业用水；城市杂用水；工业用水；环境用水和补充水源水。另有学者从可持续的视角研究污水的处理问题，认为“因为污水中含有水、能源和矿物等有用资源，污水处理技术应该根据营养物管理的策略来适合更有效和可持续的水资源管理”，并针对现有污水处理技术存有不足，着重提出了有机物回收与利用、营养盐回收与利用等可持续的污水处理回用技术。可见，循环经济和可持续的污水回用代表着未来的方向。污水资源化和可持续利用显然是我们未来的发展方向，也应该成为我国污水处理的价值导向和政策着力点。采取污水资源化的发展路径能最大限度的破解我国在水资源方面遭遇的瓶颈，但是污水资源化的操作除了要具备相关的技术外，还需要相关的具体操作机制来解决污水资源化利用过程中的权责分配、资金来源和监管问题，而后者正是本文所要探讨的。 公私伙伴关系（ Public-Pri-vate-Partnerships ，简称 PPP）是指在社 会事务的治理过程中，以政府为代表的公共部门和以企业为代表的私人部门基于各自所拥有的资源，就某项公共事务治理中的权利和责任取得一致意见，所构建的一种相互依赖的合作治理模式，在公私伙伴关系中公共部门和私人部门共同贡献于治理目标的达成。当前在基础设施领域，很多人往往将公私伙伴关系定位为一种项目融资的手段，希望通过在基础设施领域建立公私伙伴关系，引进民间资本来解决基础设施领域的资金紧缺难题。从广义上看，本文认为公私伙伴关系不但仅仅仅项目融资的一种手段和方式，公私伙伴关系的着眼点应该是 形成新的提供公共物品和服务的模式，塑造公共部门和私人部门在社 会中新角色，促成良好的社会治理风气，确保公共利益的实现。有学 者指出了公私伙伴关系模式和融资模式的区别，认为公私伙伴不是只 着眼于自己的利益和风险，而是在公私伙伴关系中使参与者各方的风 险最小化，将各参与方的共同利益最大化并加入社会综合效益的考虑， 同时指出公私伙伴关系具有项目目标一致、利益共享、风险共担的特 点。 E.S. 萨瓦斯认为“公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的 多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人 部门来承担”。西方国家自上世纪 70 年代以来，公私伙伴关系被广泛 的用来提供街道清扫、固体垃圾收集处理、水处理等各种公共服务， 而且政府通过法规的形式规定了政府必须依靠公私伙伴关系来提供服 务。比如，“美国联邦预算局 1976 年发布了《 A-76 号通知》，要求联邦机构审查各自的商业活动，审核政府为这些商业活动支出的费用， 然后将这些商业活动转给能以更低的价格提供商品和服务的私人部门”。 （三）城市生活污水处理领域 构建公私伙伴关系的理论基础污水处理是一个大系统，其中包含着一系列的小系统，从污水处理的过程来看，污水的处理主要包括了污水的排放收集管网系统、污水处理厂系统、技术系统、处理后污水的排放和回用系统等，污水处理系统关系。构成污水处理大系统的几个小系统其实具有不同的特性，居于污水处理过程的不同环节，所以能够将整个系统环节加以区分，基于不同环节的特性来分别提供相关服务。传统相关基础设施的理论认为，因为基础设施的自然垄断特性和基础设施作为公共物品所具有的非排他性和非竞争性，“决定了基础设施由政府直接投资、垄断经营的供给模式选择”，但随着技术的进步，一些排他技术成为可能，加之市场需求规模的扩大使基础设施的自然垄断属性减弱，所以在基础设施领域实行民营化和引入公私伙伴关系有了坚实的基础。很明显，在污水处理系统中，污水排放收集管网系统和污水处理厂系统具有本质上的不同，管网系统具有较强的自然垄断性和正外部性，管网的建设体现出强烈的规模经济和范围经济，如 果一个城市出现两套及以上的管网系统反倒是不经济的。而且管网的建设投资巨大、投资很快会变为沉淀成本，私人企业和民间力量一般没有动力进入管网的建设运营领域。其次，污水处理厂系统是能够从污水处理大系统中剥离出来，能够采取独立的运营模式，这个环节的自然垄断性较弱。另外，污水处理厂的运营能够获得持续的现金流，能够通过污水处理费和排污费的征收来补充运营成本并适当获取收益，虽然收益不一定很高，但却很稳定。所以，能够将污水处理中的管网建设运营与处理厂的运营相剥离，在污水处理厂环节引入社会的资金和技术，建立公私伙伴关系提供污水处理服务。以污水处理厂为项目单位，按照项目类型的不同，通过不同的模