对规范性文件备案审查的探讨.doc

对规范性文件备案审查的探讨 　　对规范性文件备案审查的探讨 　　人民法院、人民检察院（以下简称两院）依法独立行使审判权和监督权，受人大监督。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职权和责任。当前，地方人大及其常委会对两院的法定监督形式主要有听取和审议工作报告、专项工作报告，开展执法检查，询问、质询，特定问题调查，审议和决定撤职案和罢免案等，在一定程度上发挥了人大的监督职能，但也存在监督刚性不足、力度不够、作用不明显等问题。在中央层面，监督法对最高人民法院、最高人民检察院（以下简称两高）制定的司法解释的备案审查制度作出的具体明确规定，成为全国人大及其常委会加强对两高司法工作监督的重要方式之一。但对地方司法规范性文件是否应纳入备案审查范围，各界存在不少争议。本文拟做探讨，以期抛砖引玉。 　　一、地方司法规范性文件备案审查的现状 　　目前，监督法并没有规定地方各级人大及其常委会对地方两院制定的指导意见、规定、办法等（本文均称为司法规范性文件）进行备案审查的相关内容。然而在各地司法实践中，地方两院制定司法规范性文件的现象非常普遍，其作用特殊且重要，很多司法规范性文件是类案裁判依据，与诉讼当事人的利益息息相关。据南方周末记者不完全检索，仅各地高级法院制定的各种指导意见、规定、办法等，至少有两百个。以地方高院出台的司法规范性文件为例，按照其规范内容主要分为两类，一类是审判业务类，主要是根据法律法规和司法解释或者类案中反映的具体法律问题而制定的法律理解与适用，该类文件主要都是集中在民商事和程序法领域，如各地高院关于财产保全、小额诉讼工作的规定，还有则是在刑事领域中，如对量刑标准的具体细化;另一类是行政管理类，涉及法院的审判管理、人事管理、廉政监察以及司法公开等综合事项，如上海市高院实行司法改革出台的系列文件。 　　对于地方司法规范性文件的备案审查工作，已有安徽、山东、重庆以及新疆等部分省、自治区和直辖市的省级人大将地方两院制定的司法规范性文件列入备案审查的范围。其中，安徽、新疆直接在相关规定中将两院的规范性文件明确列入规范性文件的备案审查的范围中;山东未将地方两院规范性文件列入审查范围，但规定国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民可以针对地方两院的规范性文件提出审查建议;而重庆则将公民、法人和其他组织向人大常委会反映两院制定的文件存在的突出问题，作为听取和审议专项工作报告的议题来源之一。 　　二、地方司法规范性文件的合法性之辩 　　对于司法规范性文件是否纳入备案审查的范围，各界争议较大的就是上述第一类审判业务类的文件。有观点认为，2015年3月新修订的《立法法》已明确规定地方两院不具有司法解释权，该类文件中有部分内容涉及对具体行为的法律定性，实际上具有了“司法解释的性质”，导致公民权利可能受到侵犯。若将这些“司法解释性质”的文件纳入人大备案审查的范围，等于变相承认其地位。笔者认为，对于司法规范性文件的合法性问题不能一概而论。 　　首先，需要澄清一个观点，并非所有的司法规范性文件都具有“司法解释性质”。两高《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（法发〔2012〕2号）规定，“地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件”，同时还规定，地方两院“其他规范性文件不得在法律文书中援引”。可见，地方两院可以制定除了司法解释性质的文件之外规范性文件。事实上，司法实践中也确实有许多的司法规范性文件并不涉及法律解释，而仅仅是对一类工作或者法律、司法解释适用的操作细则的规定。 　　其二，关于地方两院司法规范性文件的效力。以法院系统为例，根据宪法规定，“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”司法实践中，除了基于审判工作的监督之外，高级人民法院通过审理案件、制定审判业务文件、发布参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对辖区内各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。从法理上讲，上级法院的司法规范性文件对于下级法院司法工作应当是起指导性作用，不能成为司法审判的依据。司法解释的适用具有强制性，可见，从效力上看，地方司法规范性文件并不属于司法解释性质文件。 　　其三，关于司法规范性文件存在于当前法律体系的合理性。司法规范性文件存在的主要原因在于：一是现行法律规定不明或者空缺，法律的滞后性决定其并不能完全适应当下社会经济发展的形势，面对一些新类型的纠纷，必然需要司法机关发挥其司法的能动性，通过司法规范性文件来弥补法律的固有缺陷;二是有些问题具有极强的地域性特点，无法从法律或者司法解释层面在全国的范围内加以统一规定，但在一定区域内这些问题的共性特征又比较明显，倘若不在地方层面上作出统一指导或者规定，反而有可能造成地区内的法律适用不统一;