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国际难民问题的挑战、应对及中国的参与 2015至今，欧洲正经历着二战之后最严重的难民危机，主 要来自叙利亚、阿富汗和伊拉克的难民，通过地中海、巴尔干半 岛西侧进入欧洲希腊、保加利亚、西班牙、意大利、马耳他和塞 浦路斯等国家。当年这一人数已突破 100 万，至少有 3770 人在 横渡地中海途中丧生或失踪，其中包括大量的妇女和儿童。 International Organization for Migration ： Annual Report for 2015 ， available at https ： ///system/files/en/council/107/C 1074%20%20Annual%20Report%20for%202015.pdf. 其实，难民问题由来已久， 全球无家可归的人数已突破 6500 万，导致难民的因素日趋复杂化，难民的跨国管理、接收和保护 也面临着新挑战，亟需国际社会共同应对。 2016年 6月，中国 正式加入国际移民组织( International Organization for Migration ) 1951 年 12 月，时值二战结束不久，遭受战争祸殃 的人们通过移居追求更加稳定的生活。 为了援助移民安全、 有序 迁徙，促进目的国的管理，欧洲移民政府间委员会 ( Intergovernmental Committee for European Migration )正 式成立，即为国际移民组织的前身。该委员会于 1952 年开始正 式运转，1953 年 10 月通过了宪章性文件。 该文件经过两次修改， 1989年 11月，欧洲移民政府间委员会正式更名为国际移民组织。 除了国家作为正式成员加入之外， 国际移民组织还可以接受与移 民、难民、人力资源有关的国际组织、其他国家成为观察员，观 察员不享有投票权。 2016年 6月 30日，国际移民组织理事会召 开特别会议， 通过了中国加入该组织的申请， 中国正式成为其第 165 个成员国。在此之前，自 2001年起中国便是其观察国之一。 目前，该组织已拥有 165 个成员国和 8个观察国，成员覆盖世界 大多数国家。，为中国进一步参与难民管理提供了新契机。 一、国际难民问题的主要挑战 国际难民问题产生于二战之后， 一直是国际社会共同应对的 重点事项之一。近年世界不同地区出现了新的形势，战乱动荡、 恐怖主义、气候变化、环境恶化、贫穷饥饿、疾病蔓延等新型因 素的涌现，使得这一传统国际性难题面临着前所未有的挑战。 （一）“难民”的界定 ?c 范围相对滞后 对于哪些迁徙他国的民众属于法律上的“难民”， 从而能够 得到国际公约、组织的保护，国际社会并无一致观点。这导致了 不同国家、国际组织难以统一、有序地规范传统难民、新型难民 以及其他迁徙民众的行为， 尤其是形成合力有效地应对新型难民 问题。 “难民”作为一类特殊的群体， 有关国际法明确了其法律地 位。根据 1951 年《关于难民地位的公约》（以下简称“《难民 公约》”）和 1967年《关于难民地位的议定书》 （以下简称“ 《难 民议定书》”）的规定，难民包括两部分，一部分是由《难民公 约》生效之前的国际条约、协定所确认具有难民身份的人； 这 些国际条约、协定包括： 1926 年《关于向俄国和亚美尼亚难民 颁发身份证件的协议》、 1928 年《关于将俄国和亚美尼亚难民 享有的特定便利措施扩展到其他种类难民的协议》 、1933 年《关 于难民国际地位的公约》、 1938 年《关于来自德国难民地位的 公约》、 1939 年《关于来自德国难民地位的公约附加议定书》 与 1946 年《国际难民组织章程》。另一部分则是“因有正当理 由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政 治见解的原因留在其本国之外， 并且由于此项畏惧而不能或不愿 受该国保护的人； 或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经 常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的 人” 。《难民公约》第 1 条（1）（乙）。该公约又将难民产生 限制在“由于 1951年1月1日以前发生的事情“，即“ 1951 年 1月1日以前在欧洲发生的事情”或者“ 1951 年1月 1日以前在 欧洲或其他地方发生的事情”。缔约各国应于签字、批准、或加 入时声明这一用语应作何解释，以承担公约义务。显然， 《难民 公约》这一限制不足以保护 1951年 1月 1日以后其他国家和地 区出现的难民， 《难民议定书》取消了上述限制，同时保留了对 于“难民”的界定以及《难民公约》大部分实质性条款。资料来 源：http : 〃/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm , 因此，《难民公约》和《难民议定书》规定