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中国开放地方政府债券的风险及其防范的研究 　　摘要:当前开放地方政府债券为中国城市基础设施建设和“保增长”战略的实施提供了一条新的融资途径。在经济转型、金融市场化的大格局中，发行地方公债的关键在于风险控制。 　　关键词:地方债券;债券风险:风险防范 　　中图分类号:F812.5 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)10-0005-05 　　 　　作为应对国际金融危机、扩内需保增长的重要举措，中国政府在今年的全国两会上正式宣布，同意地方政府发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。这意味着学界多年关注的开放地方债券、解决地方政府债务问题的改革大思路，正在被官方所采纳并逐渐浮出水面。 　　地方政府债券，又称为地方公债、市政债券，是地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集的资金主要用于市政基础设施和公益性项目的建设。中国现行的《预算法》禁止地方政府发债和预算赤字。然而地方政府负债已是客观事实，是经济改革和体制转型期间出现的深层次矛盾和体制问题，因此仅仅禁止发行地方债券，并不能有效杜绝城市政府的负债行为，反而会使这些隐形负债游离于体制之外，不仅孳生大量违法行为，也成为引发地方财政风险和金融风险的重大隐患。古语云，堵不如疏，允许并规范城市政府的债券发行才是根本解决之道。 　　在“保增长”的关键时期，开放地方政府债券为地方政府提供了一条重要的融资渠道。然而，地方政府债券的发行也是一个复杂的系统工程，在中国经济转轨的特定历史背景下，允许地方政府发行债券也会面临巨大风险，如果不能事先加以有效防范，将会给中国政府的财政安全带来严重威胁。 　　 　　一、中国开放地方政府债券的风险分析 　　 　　在中国经济转轨的特定历史背景下，允许地方政府发行债也会面临诸种风险，即不仅有相对于发行者而言的市场风险，还有相对于政府而言的债务风险。而对于政府决策者而言，着重需要考虑的是地方政府因发行地方公债所引致的信用风险。中国虽然还没有标准的地方政府债券，但是通过各地已往发行的准地方政府债券的实践情况可以看出，中国地方政府信用缺失问题比较严重。例如，2003年审计署在对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查时发现，12个重点机场中有9个亏损，其中6个机场严重亏损。而38个支线机场中，有37个亏损，有的机场己资不抵债，有的甚至己经被迫停航。而上述机场所遇到的问题，基本上都是由于超前建设、盲目投资，而没能对当地的实际需求进行必要的分析。倘若这些项目资金由地方政府发行债券来筹集，必然会由于项目经营不善、收益不足而造成巨大的信用风险。 　　在地方政府发行地方债券所面临的信用风险中，既有市场经济风险本身所带来的，也有中国所现有的体制和制度缺陷所造成的，具体包括以下几个方面: 　　(一)市场经济风险的客观存在 　　地方债券投资的领域，主要是投资规模较大的基础设施和公共事业建设，这些项目具有投资周期长、见效慢等特点，使得政府对地方公债投入的效益难以准确把握，风险较大。同时，地方公债未来的还本付息资金来源也受多种因素的影响，如宏观经济波动、投资项目的管理、利率的变动以及自然因素等，因此存在一定的不确定性。一旦出现地方公债违约的情况，将增加地方政府的财政负担，特别是目前由于受全球会融危机的影响，中国地方财政收入呈下降趋势，这就进一步加大了地方政府偿还债务的风险。 　　(二)经济体制分析 　　由于历史原因，地方政府职能错位，在某种程度上易导致融资被挪用。中国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期，政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位，受计划经济体制下管理经济的惯性影响，地方政府大多热衷于“替代市场”而非“服务市场”，突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目，一方面政府该退出的领域没有及时退出，另一方面政府本应履行的公共职能如提供基础设施、教育和社会保障等还必须尽可能地进入和予以保证。正是地方政府的这种“越位”的存在与“缺位”的弥补，导致地方政府的职能范围过宽，表现在财政上，不仅原有的财政支出负担无法减轻，而且又有了新的财政支出重点，在资金不足的情况下，很难保证发行债券所募集的资金能合理地使用到市政基础设施建设上而不会被挪用。 　　(三)财政体制分析 　　由于分税制改革后地方财权、事权的不对称，将使地方政府发行债券的偿还缺乏保障。1994年实行分税制后，留给地方政府的预算内收入的主要财源——地方税，是大税种的小部分、小税种的大部分(樊丽明等，2001)，好的税基、税种归中央，留给地方政府的税基偏小、不稳定、征收难度大，而且有几个税种后来陆续减免。地方政府债券的偿还资金，从理论上看存在两种来源:即发债资金投入项目的收益和税收收入。具有一定收益的项目可以依靠项目收