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两种政策制定模式--自上而下和自下而上 两种政策制定模式--自上而下和自下而上 两种政策制定模式——自上而下和自下而上 1．3自上而下的政策制定模式 自上而下政策制定模式描述的是，国家的精英集团通过什么样的过程将他们自己的价值观念和兴趣喜好转化为公共政策。为便于分析，我们可以将这些过程想像为彼此独立的路径，通过这些路径，政策自上而下地贯通(见图1-1)。但是我们不能忘记，这些过程虽有各自的独立性，而且每一个过程都包含一些主要组织机构的专业功能差别，但所有的过程都趋向于纵横交织在一起。这样，通过每一个过程的运作，精英集团的政策取舍也就得到同步传达沟通。 ① 节选自托马斯·R·戴伊著，鞠方安，吴忧译.自上而下的政策制定. 中国人民大学出版社.2002年.第1章第3、4节，P5～17。 政策的制定过程 政策的制定过程始于决定什么事情需要做出决策。确定或者界定社会问题，即设定议事日程，是自上而下政策制定过程的第一阶段，也是最重要的阶段。那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策间题，永远不会成为新闻，永远不会引起政府官员的关注。确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么甚至更为重要。 议事日程的设定始于银行家和企业家的会议室里，始于律师事务所和投资公司的起居室里，始于媒体大王的编辑部会议室里，始于基金会和智囊团代理人的聚会里。先确定问题然后讨论不同的解决方案。强有力的人物开始琢磨社会问题，如果他们认为有，便接着考虑如何对付它。精英集团大量的公司社团之间的来往、大量的职业交往、大量的社会接触，都促使精英集团就什么社会状况值得国家关注达成一致。 精英集团的所思所想被传达到各种基金会、智囊团以及政策策划组织之后，政策制定的过程便拉开了序幕。精英人物们可以直接施加影响或者控制各种基金会的董事会，是这些基金会为政策的研究提供所需资金的来源，例如福特基金会(the Ford)，洛克菲勒基金会(Rockef eller )，卡耐基公司( Carnegie)，斯隆(Sloan)，斯凯夫基金会(Scaife)，梅隆(Mellon)，布拉德利基金会(Bradley)，里利捐助基金会(Lilly)，以及奥林基金会(Olin Foundations)(参见本书第3章)。上述基金会和公司为智囊团和政策策划组织提供资金支持，智囊团和政策策划组织则负责研究政策问题并设计出解决的方案，例如，外交关系委员会(the Council on Foreign Relations )、布鲁金斯学院(Brookings Institution)、遗产基金会(Heritage Foundation)、美国企业家协会(American Enterprise Institute)、胡佛研究院(Hoover Institute)，以及其他一些组织(参见本书第3章)。这些基金会和政策策划组织的任务和目标就是确定哪些是政策问题，并收集有关的情报信息，设计多种供选择的政策方案。他们偶尔还会将顶尖的精英人物召集在一起，让他们就应当采取何种政策达成协议。 选举领导人的过程 金钱驱动着美国的政治选举。如果没有钱——没有很多的钱，那么就不要想入非非地去竞争国会或者椭圆型办公室(指美国白宫的总统办公室)的一席之地。每一个竞选周期的竞选成本都会急剧攀升。两年一届的众议院议员竞选的一般费用，现在必须准备并花费近100万美元。而美国参议院每六年一次竞选参议员席位的费用必须筹集到500万美元、1000万美元或者2500万美元。在2000年竞选年度，每位国会议员竞选人和每位总统竞选人的竞选费用都在100万美元以上。 那么，所有这些钱从何而来?实际上羊毛出在羊身上。这些钱正来自组成美国国家精英集团那些人(包括那些富翁们)，是这些人开办并掌握着美国的企业、银行、保险公司、律师事务所和投资公司，以及传媒联合体。通过一系列复杂的政党组织、政治行动委员会、独立的团体组织，以及竞选人的金库，大笔大笔的金钱分流出去(参见本书第4章)。 深谋远虑的政治家们在决定参加竞选之前，总是与腰缠万贯的富翁、精英人物进行联系和磋商。这些政治家们会竭力向那些潜在的捐助者们保证，他们彼此目标一致、志趣相投。一旦自己竞选获胜，会洗耳恭听他们的所思所想，会在自己的职位上效犬马之劳以满足捐助者的爱好和要求。同时，这些政治家们还希望，通过他们的被证明了的忠诚，能够引发对自己下一步竞选的源源不断的金钱支持。在这种信誓旦旦的保证下，如果大款精英人物们对竞选捐助的回应不冷不热、不置可否，那么，这就是一个很明确的信号，即你这个竞选候选者还是赶快另觅他途为妙。 利益代表集团的运作过程 利益代表集团的运作过程为精英集团的利益喜好直接提供政策支持