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城市洪涝灾害应急管理框架探讨 摘要：近年来，我国城市洪涝灾害频发，造成了重大的经济损失。加强应急管理、提高应对能力是城市洪涝防治的关键。总结了我国城市洪涝灾害应急管理的概念、框架与组成体系，分析了与风险管理和危机管理等概念的关系，介绍了我国城市洪涝灾害应急管理现状及存在的不足，并借鉴国外应急管理的经验，提出了对策建议，以期为我国各城市洪涝灾害应急管理的建设和完善提供参考。 关键词：城市洪水；洪涝灾害；应急管理；防洪减灾 近年来，我国城市洪涝灾害频发，造成了重大的经济损失，引起了广泛的社会关注，“城市看海”一度成为舆论热点。如何有效避免和减轻城市洪涝造成的人员伤亡、经济损失和社会影响是我国灾害防治面临的一项重要任务。加强应急管理、提高应对能力是城市洪涝防治的关键。目前，我国有防洪任务的城市已经建立了一套针对本区域洪涝灾害的应急管理体系，在洪涝灾害防御实践中发挥了重要作用。但各城市洪涝应急管理的建设水平参差不齐，部分城市在某些方面仍有不足，涵盖了应急管理的体制、机制，监测预警，预案编制，现场处置等各个方面，另外法规和科技支撑等保障体系也需加强。本文结合国内外城市防洪应急管理的实践经验提出了城市洪涝灾害应急管理的基本框架及若干改进建议，以期为我国各城市进一步提高洪涝灾害应对能力提供参考。 1概念与框架 1.1基本概念。应急管理是针对各类突发事件从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援，到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理，是复杂、开放的系统工程。城市洪涝应急管理则是指针对城市洪涝灾害及引起的次生、衍生灾害而开展的上述管理行为。为有效开展工作，需要明确城市洪涝应急管理的主体和客体。根据《突发事件应对法》，我国针对突发事件的应急管理由政府主导，全社会参与，因此，城市洪涝应急管理的主体为政府机构、社会团体以及人民群众，其客体为江河洪水、渍涝、山洪、台风暴潮等洪水源及其导致的各种灾害。1.2基本框架。应急管理强调对突发事件全过程的综合管理，按照城市洪涝的形成、发展和造成的影响，涉及预防、准备、应对和恢复4个阶段[1-2]。各阶段构成一个循环，每一阶段源于前一阶段，又是后一阶段的前提，前后两个阶段甚至会存在交叉和重叠，其流程如图1所示。灾害预防是为减轻或消除洪涝灾害而开展的各种预防性工作；防灾准备为针对可能发生的洪涝灾害开展的各种应对准备工作；防汛应急为应对城市洪涝灾害、减轻灾害损失而开展的各种处置和救援工作及为应对可能的更严重的灾害而做好准备；恢复重建指灾后为恢复正常状态和秩序而开展的重建、救助及对本次灾害的发展和应对过程进行总结。完善的应急管理体系一般由“一案三制”（一案指应急管理预案，三制指应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制[1，3]）和必要的保障与科技支撑体系组成。应急管理预案是应急管理的基础，城市防洪应急预案一般包括总体应急预案、专项应急预案和专题应急预案3类[4-5]。应急管理体制指应急管理机构、相关利益者等组织形式的制度，反映了应急管理的主体，包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组等，是执行应急预案、做好应急管理工作的保障。应急管理机制指涵盖城市洪涝应急全过程的各种系统化、制度化、程序化和规范化的方法与措施。应急管理法制明确了紧急状态下特殊行政程序的规范，对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对救济做出的具体规定。各组成部分如图2所示。1.3与风险管理和危机管理的关系。除应急管理外，在突发事件应对中，还存在风险管理和危机管理两个与之相近的概念。应急管理是针对各类突发事件的管理，而风险管理是对可能性的管理，二者的客体不同。风险指损失的可能性，较多描述的是一种概率，风险管理主要为对其三要素——危险性、暴露性和易损性的管理。危机管理的对象是危机，与应急管理不同，并且多被用于国际政治领域或者企业管理领域，较少在洪水管理中使用。根据应急管理、风险管理的概念，风险管理先于应急管理，但应急事件的严重程度高于普通风险。针对城市洪涝，一般首先分析区域的灾害特性及洪水风险，用于防洪减灾、国土规划、保险等各个领域，以规避或减轻洪水风险。应急管理贯穿于整个灾害发展过程，涵盖灾前的预防准备，灾中的应对救援及灾后恢复。风险管理的一部分内容既为应急管理的工作依据，又为其主要任务（图3），如根据风险分析结果开展工程建设与调控、防汛物资准备、防汛应急预案的编制，又如灾前的隐患点、风险点排查等。灾害结束后，还需对灾害及应急过程进行分析，以期对风险管理进行改进。 2我国城市洪涝应急管理现状、问题与对策 2.1应急管理体制。我国实施统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体制。在城市洪涝应急中体现为行政首长负责制，市级政府对下级和所辖部门的绝对领导，市级