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垂直管理问题及措施 摘要：垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置、调适中央与地方关系的一项重要举措。从一定意义上说，中央收权促使了垂直管理的兴起。当代中国的政府垂直管理虽然取得了不少成就，但其中也存在许多值得重视的问题，必须采取一系列有针对性的措施加以解决。 关键词：垂直管理；条块结合；行政体系 众所周知，中国的行政体系是一个条块结合的矩阵结构，条块结构具有一定的灵活性和弹性，如果利用的好，可以恰当地处理中央与地方关系，合理配置行政权力资源。在社会发展的不同阶段，中央政府与地方政府的权限划分应该有所不同。通过改革条块结构，可以不断调适地方管理与部门管理、集权与分权之间的关系，进而达到根据社会经济形势、时代背景等调整中央与地方关系的目的。如果中央需要集权，可以加强“条条”控制；如果中央要发挥“块块”的积极性，可以紧缩“条条”的职权。当然，条块结合的管理体制也有诸多弊端，比如条块分割、条块冲突等。改革开放以来，为了完善条块结合的行政体系，中国进行了多次政府改革，其中，在一些领域和部门推行垂直管理是较为重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探讨其中存在的问题，在此基础上提出改革政府垂直管理的对策建议，对于完善当代中国的行政管理体制，构建和谐、规范的中央与地方关系具有重要意义。 一、当代中国政府垂直管理的兴起 在计划经济体制下，地方政府的各职能部门表面上接受“双重领导”，即作为地方政府的组成部门，它必须接受地方政府的领导，另一方面，作为上级职能部门的下级机构，它还必须接受上级职能部门的指挥、管理和监督。但在中央集权和政企不分的情况下，所谓的“双重领导”不过是“条条专政”，下级职能部门主要接受的是上级主管部门的领导。因此，这一时期的“双重领导”实质上是“集体垂直管理”。改革开放后，为了调动地方政府发展经济的主动性和积极性，激发地方政府的发展活力，中央强调要向地方下放权力，由此，通过各职能部门，中央向地方分散了人、财、物等大权。在这种情况下，职能部门的“双重领导”开始具有实质内容，主要表现在，上级主管部门负责业务指导，而人事权、财权则掌握在地方政府手中，地方管理开始取代部门管理，在条块结构中占据主导地位，“条条集权”的局面开始松动。 中央的下放权力政策及其激发的活力和潜能对改革开放后一段时期中国的经济发展起到了至关重要的作用。然而，任何事物都是一分为二的。权力下放在推动经济发展的同时，也带来了中央宏观调控能力下降、地方保护主义盛行等消极影响。20世纪90年代初，中国出现了较为严重的经济过热，这迫切要求中央政府加强宏观调控能力。于是，中央开始从地方上收经济调控的权力。财政资源是政府开展活动的基础，因此，中央的收权始于税收领域，1995年，税务部门实行垂直管理。1997年，中央又决定对中央银行以及商业银行实行垂直管理，地方政府手中的金融权力几乎被悉数上收。次年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，以摆脱地方政府对金融业务的干预，此后的银监、证监、保监等部门也都采用了这一模式。[1]这表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏观调控部门推行的。 尽管中央为加强自己的宏观调控能力作出了努力，然而地方保护主义的盛行使中央的这些努力打了折扣。在地方利益的驱动下，一些地方政府并不全力执行中央的宏观调控政策，而是推行“上有政策，下有对策”，对本地有利的政策，就执行，不利的就搁置起来，形成地区封锁、各自为政的局面，妨碍了全国统一市场的建立。为了防止中央调控变成中央“空调”，维护政令畅通，中央决定在一些市场执法和监督部门如工商、土地、技监等实现垂直管理。 显然，实行垂直管理的直接目的是让一些重要的宏观调控部门、市场执法和监督部门摆脱地方政府的干预，能够独立地行使职权。在“双重领导”体制下，地方政府能够以自己手中的人事权、财权来干扰职能部门职责的履行；实行垂直管理，就是要把地方政府手中的“官帽子”、“钱袋子”上收到上级政府的职能部门手中，由这些职能部门对地方政府的某些行政领域进行直接控制。也就是说，垂直管理改变了职能部门的行政隶属关系，它们从地方政府序列中退出，成为上级主管部门的分支机构或派出机构，在本系统内部，人事权、财权和业务指导权集中于一条纵向线上。 据学者研究，迄今为止，实行垂直管理的部门约为13个。[2]另外，环保、审计等重要部门也被呼吁实现垂直管理。垂直管理部门的兴盛不是偶然的，而是多种因素交互作用的结果。一方面，某些行政事务的专业性、技术性较强，依靠职能部门的对口管理，可能比作为综合机构的地方政府管理更为有效。另一方面，从政治文化上看，中国有着悠久的中央集权传统，中央政府的形象比地方政府好，容易得到群众的信任，因此，通过垂直管理将权力上收