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政府产业投资基金法律规制探析 摘要：政府产业投资基金的爆发性增长改变了我国传统产业政策的实施方式，使股权投资成为新时期产业政策实施的重要途径。百亿元级别、千亿元级别的政府产业投资基金不断涌现，但配套的法律规制体系迟迟未现身。我国政府产业投资基金缺乏必要的顶层设计导致宏观目标左右摇摆，微观问题不断滋生。通过梳理我国相关规范性文件及基金运作中的现实问题，提出提高立法层级、改变重叠交叉的监管秩序，实行分层管理、平衡政策性目标与盈利性目标的关系，细化基金设立可行性审查标准、改善盲目跟风导致的同质化问题等对策，以期政府产业投资基金能够符合市场化运作要求，促进相关产业自身形成科学合理的竞争秩序。 关键词：政府产业投资基金；双重目标；市场化发展；法律规制 引言 自2002年“中关村创业投资引导基金”成立以来，截至2018年6月底，我国已成立的政府引导基金超过千只，母基金和子基金涉及金额超过五万亿元［1］，政府产业投资基金已经成为我国加快产业结构升级、撬动社会资本、降低地方政府债务压力和促进我国市场经济发展的重要途径，成为我国新时代产业政策实施的主要手段之一。尽管规模庞大，影响广泛，目前我国仍未出台针对政府产业投资基金的法律或行政法规。法律规制缺位模糊了政府产业投资基金运作中政府与市场的边界，放大了政府产业投资基金自身存在的金融风险，加剧了当前政府产业投资基金发展的不确定性。政府产业投资基金的良性发展亟待系统全面的顶层制度设计。 一、政府产业投资基金的法律规制现状 （一）起步阶段的系列规范性文件 2002年到2007年是我国政府产业投资基金的起步阶段，法律规制明显落后于实践需要。2002年中关村创业投资引导基金的成立标志着政府产业投资基金在我国实现突破，但配套的规范性文件却一直未出台。直到2005年发布《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》），才实现了政府产业投资基金规范性文件零的突破。尽管《办法》的出台填补了管理上的空白，但其内容以倡导性、原则性规定为主，对于退出方式、监管模式等具体规则表述模糊，对绩效管理、信息公开、资金来源等核心问题没有涉及。同时，在《办法》中直接提出利用税收优惠政策扶持相关企业发展，表明此阶段我国政府产业投资基金的发展依然偏重采用传统的行政引导与财政扶持双管齐下的老路，并未真正意识到政府产业投资基金的市场化属性。之后发布的相关规范性文件也多以鼓励、支持等倡导性规定为主。 （二）爆发性增长阶段的规范性文件 2008年到2014年是我国政府产业投资基金的爆发性增长阶段，也是相关规范性文件密集出台的阶段，但表现为多头治理，碎片化严重。以2008年出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称为《指导意见》）为代表，国家发展改革委、商务部和财政部等多部门相继出台相关规范性文件。《指导意见》中明确了财政资金在政府产业投资基金中应当发挥的杠杆作用，同时细化了财政资金来源、运作方式、风险控制等方面的内容。但从具体规定来看，针对上述几个方面的规定没有凸显出政府产业投资基金市场化的灵活性，取而代之的是明显的行政指导性。例如：《指导意见》明确规定拟扶持项目的决策权由政府部门、相关行业自律组织代表和社会专家组成，相较于其他两方，政府既是游戏的参与者也是规则的制定者，显然在决策过程中占据主导地位。尽管《指导意见》的出台依然没有形成系统的法律规制框架，但随着各级地方政府与日俱增的投资冲动和债务总量，政府产业投资基金总量开始了飞速增长。特别是2015年我国新修订《预算法》的实施严格规范了地方政府的举债行为，也迫使各级政府将产业政策的实施转向市场化途径，纷纷推动政府产业投资基金的设立。2014年中国证监会发布的《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）没有对政府产业投资基金作出适用除外规定，改变了政府产业投资基金游离于传统金融监管体系的局面。尽管在《暂行办法》第34条至37条专门对创投基金作了特别规定，但也仅为差异化管理的原则性规定，具体如何体现差异性没有提及，一方面体现出传统金融监管体制已意识到政府产业投资基金巨大的体量可能对金融体制、社会经济带来的深重的影响，另一方面也表现出传统金融监管体制在面对政府产业投资基金特有的主体复杂、目标多元等具体问题时的局促。 （三）理性规制阶段的规范性文件 2015年至今为政府产业投资基金的规范化发展阶段，这一阶段政府产业投资基金呈现出体量大、分布广、影响深的特点，规范化的监管迫在眉睫。以2015年财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》和2016年国家发展改革委出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》为代表，政府产业投资基金的管理迈上了新的台阶。与以往出台的规范