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不具备行政处罚主体资格案 【案情介绍】 2006年，人民银行某支行（以下简称某支行）对某药业有限公司“签发与其预留签章不符的支票”行为作出行政处罚决定。某药业有限公司不服某支行的行政处罚决定，向人民银行某中心支行提出行政复议申请。 经人民银行某中心支行审理查明：某药业有限公司确实存在“签发与其预留的签章不符的支票”的行为，并且事实清楚、证据确凿。但某支行并没有以本行的名义对某药业有限公司实施行政处罚，而是以其业务股的名义向某药业有限公司发出“行政处罚意见告知书”并作出行政处罚决定。 根据查明的情况，人民银行某中心支行认定，某支行以其业务股名义对某药业有限公司作出的行政处罚决定无效，并撤销了该行政处罚决定。 【案例评析】 本案是一起人民银行分支机构以其内设部门名义实施行政处罚，并因此而引起行政争议的案件。本案的焦点问题是某支行业务股是否具有行政处罚主体资格，该业务股以自己的名义实施行政处罚是否合法。 行政处罚主体资格，是指行政处罚主体所具有的行使行政处罚权并承担相应法律后果的能力。它包括两个要件：一是行政处罚主体必须能够以自己的名义行使行政处罚权；二是行政处罚主体必须能够以自己的名义独立承担因行使行政处罚权而引起的法律后果。只有同时具备这两个要件的组织，才具有行政处罚主体资格。否则，这个组织就不是行政处罚主体，不能以自己的名义实施行政处罚。 按照《行政处罚法》第十五条的规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这条规定明确了行政机关实施行政处罚的几个重要问题：一是行政处罚只能由具有行政处罚主体资格的行政机关实施，而不是任何行政机关都能实施；二是具有行政处罚主体资格的行政机关只能以本级机关的名义实施行政处罚，而不能以其内设组织或部门的名义实施行政处罚；三是具有行政处罚主体资格的行政机关必须在法律、法规或者规章规定的权限范围内实施行政处罚，而不能超越职权或者滥用职权实施行政处罚。根据上述规定，本案中的某支行业务股应当属于不具有行政处罚主体资格的组织，因此，某支行业务股以自己的名义实施行政处罚就不具有合法性。 首先，由于某支行业务股不具有《中国人民银行法》等法律赋予的行政处罚权，因此，某支行业务股也就不能以自己的名义行使行政处罚权。根据《中国人民银行法》第十三条第二款的规定，“中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。”同时，根据《行政处罚程序规定》第六条的规定，中国人民银行分行、营业管理部、分行营业管理部、中心支行和支行分别负责查处各自辖区内的金融违法行为。按照这两条规定，“支行”是人民银行分支机构中经法律授权而取得行政处罚权的一级组织，而“支行”的内设部门则没有获得法律赋予的行政处罚权。有此可见，本案中，某支行业务股在不具有行政处罚权的情况下，以自己的名义行使行政处罚权，并对某药业有限公司实施行政处罚的行为，是没有法律依据的，也是不合法的。 其次，由于某支行业务股没有取得《中国人民银行法》和《行政处罚程序规定》授予的行政处罚权，因此，某支行业务股不仅不能以自己的名义行使行政处罚权，而且也无法以自己的名义承担因行使某支行享有的行政处罚权而引起的法律后果。因为，按照依法行政的“权责一致”要求，行政权力的行使意味着享有行政权力的行政主体必须为该权力的行使承担相应的法律责任。所以，本案中，某支行享有的行政处罚权虽然是以该支行业务股的名义行使的，但最终为此承担责任的，只能是享有行政处罚权的某支行。由此可见，某支行业务股以自己的名义实施行政处罚，不符合依法行政的“权责一致”要求，是不合法的。 基于以上原则，某中心支行作出撤销某支行业务股对某药业有限公司的行政处罚的决定，符合《行政复议法》第四条和第二十八条规定的“有错必纠”原则以及行政复议机关有关撤销“超越或者滥用职权”的具体行政行为的有关规定。 【案例启示】 在人民银行分支机构的行政处罚实践中，以机构内设部门名义实施行政处罚的情况，虽然不是普遍现象，但本案反映的某支行以其业务股名义实施行政处罚的活生生的事实说明，有的执法部门和执法人员对人民银行哪级基层组织具有行政处罚主体资格，以及具有行政处罚主体资格的组织如何依法行使行政处罚权等问题，还认识不清，因此，在实施行政处罚时过于随意，没有严格按照《行政处罚法》、《中国人民银行法》等法律规定执行，从而导致违法实施行政处罚案件的发生。因此，坚持依法行使行政处罚权，严格按照法律规定实施行政处罚，是人民银行分支机构在今后行政处罚实践中应当注意的问题。