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城市洪水灾害风险与管理 （上） 发布时间： 2015-02-26 09:32:59作者：人保财险灾害研究中心来源：中国保 险报 ·中保网 □人保财险灾害研究中心 城市是区域性的经济、政治、文化中心，聚集了大量人口和财富，一旦遭 受地震、台风、洪水等重大灾害，将导致重大人员伤亡与经济损失。近年来， 我国大中城市频繁遭受重大灾害，如 2012 年北京 “7 ·21特大暴雨、” 2013 年 “菲 特 ”超强台风、 “4 ·20四川芦山地震灾害给受灾城市带来了巨大损失，也暴露出” 现有城市自然灾害风险管理体系中存在的问题，加强我国城市自然灾害风险管 理已经刻不容缓。本文试从洪水灾害的角度就城市灾害风险管理的部分做法进 行探索，供读者参考。 什么是城市洪水灾害 城市洪水灾害是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内 产生积水灾害的现象。 近年来，在我国加速城市化的进程中，城市水灾呈现出一些新的特点：城 市人口资产密度提高，同等淹没情况下，损失增加；城市面积扩张，新增市区 过去为农业用地，防洪排涝标准较低，而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道 变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；城市空间的立体开发及对供水、供 电、供气、交通、通讯、计算机网络等生命线系统的依赖性增大，一旦暴雨洪 涝造成城市生命线系统瘫痪，地下商店、仓库、车库、旅店进水，大量贵重资 产受淹等，不仅直接经济损失倍增，而且影响范围远远超出受淹范围，间接损 失甚至超过直接损失；不透水面积率的显著提高，城市 “热岛效应 ”与 “雨岛效应 ” 日趋显现，城区暴雨径流量倍增，防洪排涝压力增大；城市防洪排涝的安全保 障要求大为提高，而城市防洪排涝工程设计施工管理的难度加大。 洪水灾害的风险管理 1 / 9 面对城市日益增多的洪水灾害，城市防洪安全的保障不容忽视，这不仅需 要建设较高标准的不断强化的防洪排水工程体系，而且需要大力加强非工程防 洪减灾体系的建设。 工程措施方面，主要依靠城市排水系统，它是处理和排除城市污水和雨水 的工程设施系统，是城市有效防范洪水灾害的第一道屏障，主要包括城市河 道、市政排水管线、排水泵站等。 非工程措施方面，主要有以下五方面： 减灾政策与法规：防洪减灾政策与法规作为国家意志的体现，是国家为防 洪减灾目的而制定的具有强制性的行为规范，其目的就是约束和制裁不利于防 洪减灾的经济社会活动，以实现防洪减灾的目标。 预报预警系统：城市作为流域防洪重点，可以建立独立的洪水预报预警系 统，根据上游流域雨情和水情预报城市河流洪水特征，通过预报做出决策，当 发生超防洪标准洪水时，发布洪水警报，对于城市抗洪抢险具有重要意义。 应急响应：为应对城市突发洪水灾害事件，政府建立不同层级的防洪指挥 机构，制定防洪应急预案制度，协调政府各部门、军队和社会力量，以确保突 发洪水灾害事件及时有效响应。 城市洪水风险图：城市洪灾损失不仅与城市淹没范围有关，而且与洪水演 进路线、到达时间、淹没水深及流速大小等有关，城市洪水风险图标示城市内 各处受洪水灾害的危险程度，是城市洪水保险的依据。 城市洪水保险：城市洪水保险作为一种市场化的风险转移手段，与其他自 然灾害保险一样，具有社会互助救济性质的经济措施。城市洪水保险虽然本身 并不能减少灾害损失，但是可以补偿政府一部分洪水灾害救济费，同时保险政 策还可以间接对城市防洪减灾起一定调节作用。 城市洪水保险 在城市洪水风险管理措施中，推行城市洪水保险是最主要的实现手段。它 所承保风险具有三大特点：不可消除性 ——洪水的风险可以在有限的范围内有 代价地被降低，但是风险却是不可完全消除的；相对可预测性 ——相比地震、 2 / 9 海啸等巨灾，洪水灾害发生频率具有一定的规律，因此，洪水灾害具有相对可 预测性，使其损失具有更强的可控制性；巨灾特性 ——虽然城市洪水灾害本身 具有一定的可控性