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第 PAGE 1 第 PAGE 1 页 共 NUMPAGES 1 页 监管制度法律根底思考 一、独立监管与大部制的关系  为提高政府管理的效率与有效性，建设服务型政府，行政管理体制改革已经被党中央、国务院确立为下一步改革的重点。为加强中央政府决策的有效性与可执行性，打破部门政治的制约，对现有部门开展科学的合并或重组，甚至采用某些大部制的做法，都可以考虑。但不能因为采用大部制而否定独立监管制度的意义，更不能重新陷入政府机构简单的分分合合之中。  1.发达国家政府改革的基本情况  上世纪七十年代末、八十年代初以来，为重新界定政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥更大的作用，降低政府管理与社会的成本，提高政府公共服务的水平，增强国家的竞争力，发达国家纷纷开展了大规模的行政改革，并取得了非常好的成效。国际上普遍将其称为管制改革或规制改革。  管制改革涉及的领域较多，如放松政府干预、提高管制的质量、增加法律的可执行性、增加管制机构的透明度与责任、向地方政府下放更多权力、采用公私合作体制、政府职能社会化、引入政府干预的成本效益分析、在政府管理中引入绩效管理制度、建立独立管制机构、建立不同管制机构之间的信息共享与合作机制等等。因此，机构的变化与分分合合，只是这种改革的一种表现形式或手段，如果将政府机构改革（尤其是实行大部制）定位为行政体制改革的目标，则有本末倒置之嫌。  2.发达国家政府机构改革的基本情况  今天，大部分经合组织国家的内阁组成部门在15-20个之间，规模应该说很小。经合组织研究提出，内阁部门的规模终究是大还是小，各有利弊，取决于政府的职能、机构运作的制度背景、管理的目标以及组织文化等诸多因素。一般而言，小型组织有利于集中目标和明确责任，缺陷是缺少代表性；大型组织有利于规模经济和协调部门之间的关系，缺陷是外部问题内部化。  在发达国家，传统上核心政府由行政部门所组成，实行部长负责制，其活动最终对国会或者总统负责。近二十年来，在管制改革浪潮中，这种构造发生了很大的变化，出现了所谓“分散化公共治理”模式，即在传统的政府部门内部或者以外，建立带有相对独立性的执行机构或独立管制机构，它们独立履行法律赋予的职责，不受政府部门首长或者其他政治势力的影响。这种变革，被视为是发达国家政府机构改革中最为重要的变化。这些独立机构在组织、法律地位以及独立的程度等方面都存在一定的差异，有的仍然设在部门内部，但有管理上的独立性，通过与部门签订合同的方式开展管理；有的则设在政府部门外部（尤其是公用事业领域以及根底设施行业），作为独立管制机构独立行使法律赋予的职权。在有些国家，这些独立机构具有独立法律地位；在有些国家，它们仍然只是政府机构的组成部分，不享有独立的法律地位。但是，它们在三个方面区别于传统的政府部门：第一是不同的治理构造，第二是不同的财政与人事控制机制，第三是其所享有的管理独立性。在许多经合组织国家，这种独立机构在财政支出和雇员人数方面都已经占到中央政府部门的50%-75%。  分散化公共治理的出现，有内在的必然性，是信息化时代的必然趋势。根据发达国家的研究成果，建立在决策职能与执行职能分离根底上的独立机构充分发挥了社会分工的作用和引入了绩效管理制度，大大提高了政府提供公共服务的效率和有效性，也改变了行政文化，带来了政府机构的革命性变化。  3.如何认识大部制与独立监管之间的关系  从发达国家政府改革与政府机构改革的实际情况，不但不能认定发达国家出现了大部制的政府机构改革趋势，反而应该得出其治理构造正在向多元化、社会化转变的发展趋势。或者说，大部制与独立监管实际上是分散化公共治理的一枚硬币的两个方面。因此，简单地以大部制来概况当代各国的行政改革，甚至以大部制否定独立监管制度存在的意义，既不符合实际情况，也极可能会误导我国的行政改革方向。  从构造上看，发达国家的内阁组成部门普遍较少，职能更为综合，在一定程度上解决了多部门林立，相互争权、打架的现象，有利于政策的综合和形成，具有我国某些学者所概括的大部制特征。但是，从发达国家行政改革的成功经验来看，除了得到诸如有限政府原则、法治政府原则与公开政府原则的支撑以外，大部制的制度根底其实正在于分散化的公共治理构造。通过由不同类型的主体担负性质不同的职能来分担综合性部门的责任，使其能够专事决策工作。同时，也可以防止一个部门权力过于集中。因此，大部制的有效性与分散化的公共治理构造（包括独立监管制度）之间存在正相关关系，分散化的治理构造越健全，就越有利于大部制的推进。这就必然要求实现政府所有者职能与管理者职能、公共服务提供职能与监管职能、政策制定职能与政策执行职能以及事先干预职能与事后救济职能