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政府债券发展历程和相关思考 　　近日，中国国债协举办“地方债市场建设与发展研讨”，全国政协委员、外事委员会主任、财政部原部长楼继伟发表演讲，对政府债务管理和债券市场建设提出建议。以下为发言主要内容。 　　国债和地方债的早期探索 　　大家好，我给大家回顾一下历史和有关的概念，我今天讲的是“政府债券发展历程和相关思考”。先来看看国债和地方债的早期探索。 　　既无内债也无外债是计划经济时期对财政经济状况一条重要的判断标准，认为这样就是健康的，实际上是不符合现代经济需求管理的一个标准。当然，另一方面的含义，替国家负债必须谨慎，不能造成后代人的负担不可持续，这个原则也是合理的。改革开放之后开始了持久的负债，以及实施逆周期总需求管理的探索，发行的是少量的国债，依据《国务院条例》，没有上升到法律，没有发地方债。1995年我国第一部《预算法》，对预算编制程序以及批准执行和适度公开都做出了规定。 　　其中对政府债务的赤字也做了明确的规定。 　　第27条：中央政府公共预算不列赤字，中央预算中必须的建设投资的部分资金可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构。中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金依照前款规定办理。 　　第28条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 　　这一版的《预算法》对赤字和债务的关系规定上有些不合理，不合逻辑。规定中央预算部分建设资金可以举债，但又规定不得列赤字，但如果没有赤字何必举债？国债是中央预算赤字的融资弥补，两者的关系理应如此。实际上此法生效之后，中央预算每年都列赤字，也都报经全国人大审批同意了。地方预算也规定不列赤字，同时又规定由法律或者是国务院另有规定可以发债，可以发债地方赤字怎么列？也同样存在一个和中央预算赤字、债务关系类似的不合逻辑的问题。这是法律的规定。 　　真正发生地方政府债务的时间在1998年，这一年亚洲金融危机影响波及我国，境外需求不足，大面积影响经济增长和就业，当时物价指数也处于低位，财政部6月份提出年中调整预算，增加1000亿建设国债，其中500亿由中央支出，增列赤字500亿，另500亿转借地方，实际是中央代地方发债。当年预算赤字是460亿，年底时候加了500亿变成960亿。此建议由国务院采纳，做出预算调整案，报全国人大批准后正式实施。在1999年政府工作报告中专门回顾了1998年这段事情，据测算此次积极财政政策拉动1998年经济增长1.5个百分点，并为后来加入世贸组织以后的快速发展打下了一个良好的基础。 　　当时基础设施特别短缺，当然主要是搞基础设施。但是按照《预算法》规定，地方各级财政不列赤字，如何处理？当时是在地方预算资产负债平衡表的线下，作为误差项的位置来表达赤字和对应的债务。按说资产负债表，资产是支出，负债是收入，支出大于收入，也就是资产大于负债，差额是债务，这个差额就是赤字，就是债务。在平衡项下，项下应该是零，如果是以万为单位，标志着万以下的几个数，现在就把赤字放在误差项下。这次基于财政政策有划时代的意义，是真正的实施逆周期的财政总需求管理，为对应外部冲击、稳定经济做出了重大贡献。以后由外部冲击转为积极的过程就不和大家介绍了。 　　值得思考的是，在此后国务院上报全国人大的预算中，无论是预算案还是最终批复的，都列出中央赤字之外，还列出地方赤字以及全国赤字，都获得批准。这也说明了1995年的《预算法》已经落后于实践。 　　关于特别国债的几个观点 　　在此期间还创设了特别国债，是1998年发行2700亿特别国债下四大行入资，主要是满足巴塞尔协议对资本充足率的要求，和应对不良率比较高，发行方式是财政向四大银行定向发行，央行降准，对冲流动性的举措。当时计算出四大行资本充足率达到8%的要求需要2700亿。1997年3月1日全国人大常委会通过决议，决定发特别国债，工农中建四家都分配了钱，具体我就不再说了。我讲几个观点。 　　一、正确把握了只有一般公共预算才可列赤字，通过债务融资的原则。列赤字就要通过债务原则，新版《预算法》规定，各级预算由四本单独预算，就是一般公共预算、政府基金预算、社会保障基金预算和国有资本经营预算，之间可以有调入调出，其中保底性的是一般公共预算，只有这一部分可以列赤字，加强了纪律性和透明性。 　　二、对中央预算赤字和地方预算赤字把握的原则是正确的，地方赤字只能弥补公益性资本支出部分资金的不足，这是叫做“黄金法则”。懂财政的都知道黄金法则，就是不能用于经常性开支，因为经常性开支不能让后代人受益，公益性的资本支出如果使用得当，提高了有效的基础设施能力，推动了经济