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人工填海造地的法律思考 生命起源于海洋。人类的生存和发展也与海洋密切相关。海洋不断向我们提供盐、食物、能源、生态环境等。社会发展至今,海洋还额外为我们提供空间、甚至土地。沧海桑田是大自然的力量,填海造地却是人类的力量。随着经济社会的发展,陆地上的空间越来越无法满足人们的需要,考虑到陆地上的土地开发成本日益高涨,向大海要地就成为必然趋势,填海造地则成为主要方式。填海造地必然会以牺牲生态环境为代价,所以国家对填海造地行为保持谨慎,通过法律严格限制填海造地。与国家的态度不同,开发者对近海填海造地异常热情,甚至有些开发者冒险违法填海。 填海造地法律关系复杂,牵扯到的法律多,单单是调整物权的法律至少包括《海域使用管理法》和《物权法》,在行政法规和规章层面则更多。填海造地的开发者必须先取得海域使用权才能填海作业,填海造地工程完毕,符合具体要求才能取得相应的土地使用权。填海造地工程结束后开发者可能得到的结果是:(一)取得土地使用权;(二)待定;(三)不能取得土地使用权。第一种情形,不存在问题,毋庸赘言。后两种情形,则需要法律加以细致调整,明确各方权责。由于法律规定过粗,且没有很好地衔接,以致开发活动无谓地搁置,徒浪费人力财力,确需法律进一步协调完善。学界对此的看法趋同,但未能提出有效解决方法,理论上尤其是在物权产生及转化问题上还需更进一步的研究,变换不同的视角去观察,以优选出最佳解决方案。 1 海域使用权的公私权利之争 海域使用权是指权利人依法占有特定海域并利用海域进行养殖、旅游、运输、采矿、修筑港口和各种设施等并获取收益的权利。《海域管理法》第三条规定:“单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权。”海域使用权是填海造地的权利基础,也是后续各种私权的母权利,对海域使用权的性质界定十分必要,它直接影响到填海造地的制度设计。 在相当长的时期,尤其是在《物权法》出台之前,海域使用权被认为是公法权利。海域使用权是内水、领海、专属经济区及底土派生出来的权利,根据《宪法》第九条,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有”。海域所有权属于国家,是国家主权的组成部分,属于公权利,由海域所有权派生出的海域使用权在逻辑上很容易认定为是单纯的公权利。不可否认,海域使用权具有公权利性质。最早使用海域使用权这一概念的法律是《海域使用管理法》,该法属于公法,该法的内容主要是国家对海洋资源的分配与管理,其权利设置也主要是出于管理方面的考虑,海域使用权顺其自然地被看作纯公法权利。 《海域使用管理法》颁布引起民法学界的兴趣,民法学者以私法视角观察,发现海域使用权并非纯正的公权利,而是具有私权性,确切地应该属于物权中的准物权。主要理由是:(1)权利客体相对确定。海域使用权客体为特定海域的空间,既包括水体部分,也包括底土部分。(2)具支配性和有排它性,这是物权的典型特征。(3)公示方式。海域使用权需要登记,这是不动产物权取得的标志。(4)权利性质属用益物权。即在他人的财产上设立独立的物权,海域所有权属于国家,使用权可以独立于所有权,归属他人。因此海域使用权应划归到私权领域,属于物权。但海域使用权归物权也并非无懈可击,如渔业权是捕捞海洋生物资源的权利,权利客体所指向的特定区域内的海洋生物资源是动态的,不符合物权特定原则;海上交通运输权是船舶在海上某条航线上航行的权利,同一条航线可以有多条船舶航行使用,不具备物权的排他性。作为填海造地的填海权物权属性不存在问题:填海区域是特定的,权利人有权排他地支配该海域。 根据国家海洋局2008 年发布的《海域使用分类体系》,按海域的用途和功能划分为九类模块:渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、造地工程用海、特殊用海以及其他用海等,每类模块下又可分为不同的用海方式。显然海域使用权不是单一的权利,而是一类权利,类权利由不同的子权利组成一个有规模的权利群。在这些子权利中,有些具有明显的公法性,如海洋排污倾废,特殊用海中的军事用海等;有些明显地具私法性,如渔业用海、旅游娱乐用海、工业用海、民用造地工程用海。有的则权利性质不明显,如交通运输用海、海底工程用海。对于既有公权利又有私权利的类权利整体进行性质判断是不可取的,结论也难以令人信服。 海域使用权的公私权利之争,既有理论上的分歧,也有动机的冲突。海域使用权若划为纯公法性权利,则受公法调整,采用行政手段,权利的取得、转让、消灭完全取决政府;若归为纯私法性权利,则受私法调整,运用市场手段,权利的得失转移取决于当事人的意志。据上述分析,海域使用权中的填海造地权属于物权,填海人和国家是民事上的平等主体关系,权利义务应由双方当事人协商合议产生。 2 填海建筑行为的矿权分析 2.1 填海造地系填海物、不动产的关系 填海造地是指用填充物填埋特定