PPP项目税收管理初探.docx

PPP 项目税收管理初探 一、PPP 模式概述 PPP（Public-Private-Partnership）模式，是个舶来的名词， 直译为“公私合伙关系”，在中国，规范的表述为“政府和社会资本合作模式”。去年以来，PPP 模式得到了大力推广， 有关方面对政府与社会资本合作模式寄予厚望，PPP 被认为是化解地方政府性债务风险、促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的一项制度创新和管理创新。可以想见，PPP 模式是今后一段时期公共服务、基础设施类项目建设和运营的重要方式。在此背景下，厘清和完善 PPP 项目的税收政策， 规范和加强 PPP 项目的税收征管，具有较强的现实意义。 政府和社会资本合作模式，财政部将其定义为：是在基 础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式 是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部 分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得 合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质 量监管，以保证公共利益最大化。发改委将其定义为：是指 政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过 特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的 利益共享、风险分担及长期合作关系。虽然财政部和发改委 2014 年才给出了政府和社会资本合作模式的官方定义，实际上此前 PPP 模式在政府公共项目的建设和运作上已有相当的应用。 PPP 模式是一个集合概念，通知罗列的方式包括委托经营（OM）、管理合同（MC）、建设―运营―移交（BOT）、建设―拥有―运营（BOO）、转让―运营―移交（TOT）和改建―运营―移交（ROT）；意见列举的操作模式有 BOT、建设―拥有―运营―移交（BOOT）、BOO、OM 等。有专家统计， PPP 操作模式有几十种之多。结合我国运用 PPP 模式的期望目标和现实要求，本文认为，我国现阶段着力推广运用的政府和社会资本合作模式，其基本特点有：一是以提供公共产品和服务为目的；二是社会资本主体投资或参与投资；三是社会资本主体运营或维护。基于以上认知，本文认为，我国PPP 模式应以 BOT、BOO、BOOT、TOT、ROT 等为主。单纯为政府公共项目提供建造服务如 DB（设计―建设）、融资服务如 BT（建设―移交），或单纯为政府部门提供管理外包服务等方式，虽然属于广义的 PPP 范畴，但不是我国 PPP 的主流。 事实上，PPP 的分类是依据项目中社会资本的参与内容、政府与社会资本关于投资、风险和收益的分配方式、项目资产的产权归属等因素的不同所作的归类，有一定的综合性和抽象性。具体项目操作模式的设计和运作是建立在契约的基础上政府主体与社会资本主体就具体项目磋商的结果，其可 以是对其他项目模式的复制、模仿或修正，也可以是兼采不 同模式特点进行的设计创新。规范 PPP 项目的税收管理，要在把握模式规律性的同时，注重具体个案的业务识别，正确 地适用税法规范。从所得税和流转税的角度，PPP 项目实施过程中涉税行为和事项主要有： 股权交易。现存的政府公共项目已以项目公司运作的， 可以通过股权转让引入社会资本，即政府主体作为项目公司的股东向社会资本主体转让全部或部分股权，具体包括国有资本转为社会资本或混合所有制，混合所有制转为社会资本。 当然反向交易也有可能发生。社会资本主体投资或共同投资， 政府主体参与投资或不出资，设立项目公司（SPV）参与 PPP 项目，其出资（非货币出资）行为也可能会涉及所得税或流转税。 资产交易。现存的政府公共项目可以通过资产交易转 让给社会资本主体或项目公司，转型为 PPP 项目。新建 PPP 项目可以由政府主体立项建设，也可以由社会资本主体或项目公司立项建设。在项目运营期间项目资产产权可以是政府主体所有，也可以是社会资本主体或项目公司所有。在多数情况下，PPP 项目结束时，项目资产产权移交给政府主体。PPP 项目运营主体发生变更，也可能发生资产交易。资产交易包括政府资产转为公司资产、公司资产转为另一公司资产、 公司资产转为政府资产。此外，还包括可能发生的特许经营 权转让和资产使用权让渡。 经营业务。主要是指社会资本主体或项目公司从事设计、建造、融资、运营（提供公共产品和服务）、维护等日常经营的业务活动。如果项目产权归属社会资本主体或项目 公司，其自行设计、建造、融资、维护等行为是向自己提供 服务或购买，不属于流转税的征税范围。 二、完善 PPP 项目税收政策的相关建议 随着预算管理和地方政府性债务管理的加强，PPP 模式取代城投贷款和 BT 模式，成为政府公共项目建设的主要方式，应该是大概率事件，而 PPP 项目的推广应用也将对财税收入的增长带来正面效应。本文就 PPP 项目的税收政策和管理提出如下建议，以供参考： （一）关于“政府付费”和“财政补贴” 政