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国企改革背景下城投类企业的转型发展 01 现状分析 2022-2026 年是“十四五”规划和“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，2022 年《政府工作报告》提出要继续做好“六稳”“六保”工作，强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供强有力支撑，赤字率拟按 2.8%左右安排，拟安排地方政府专项债券 3.65 万亿元，彰显提升积极的财政政策效能。但当前我国经济下行压力较大，随着城镇化速度的下降与地方发展模式的转变，全国范围内基建投资增速明显下降，且有逐年下降的趋势，目前的基建重心也从大基建逐渐转向新型基础设施建设。除了城市内部的核心节点之外，大部分地区的基建工作量都有了一定程度的下降。 当前，财政和货币政策以及金融市场的稳定性存在较大不确定性，且随着近年来国家金融去杠杆政策和防范地方政府债务风险的政策陆续出台，面对高质量发展的新要求和地方债务政策的高压态势，地方政府融资平台原有的发展模式已不能适应现在的市场环境，必须逐步推动转型升级，从“只管融资投资”转型为以城市建设、城市服务、城市产业 3 种城市功能为导向，以公共资源利用主体、公共项目实施主体、公共利益实现主体为目标，全面深化改革创新，不断提高市场化运作水平。 02 存在的问题 2.1 项目公益性，融资难度大 城投类企业是国有资本市场化运作的专业平台，其政治背景决定了政府平台企业不能将追求经济效益作为仅有的目标，而是按照国家目标任务和布局开展相关业务，目的是优化国有资本布局、促进国有资本合理流动。城投类企业承建的项目均为公益性质，投入大、周期短且无收益，满足不了各银行的放款要求，融资难度大。发行低成本专项债均要求实现项目融资与收益的自平衡，这使得公益类项目较多的城投类企业无法获得相关投融资品种的支持，融资难度加大。 因此，大部分城投类企业在进行债务融资时都会采取应收账款质押、土地资产质押、第三方担保等增信措施，这些措施与地方财政收入和支付能力有极大关联性，若资金链衔接不顺畅极易引发区域信用风险及金融风险。 2.2 市场化水平低，转型缺少载体 因城投类企业主营业务为城市基础设施建设等公益性项目，自身造血能力弱，现金流较差，大部分平台企业还未正式进入市场化运作，转型转实缺乏载体。一方面，从当地政府的统筹部署层面而言，对各类融资平台企业已就主责主业进行明确定位，将不同平台企业同性质业务子公司进行剥离，重新组合进入归属主业板块的平台企业，以此减少同质化竞争，这种方式使得承担大多数公益性项目的企业无法开展多元化产业布局，这也导致部分主业利润率较高的城投企业拥有垄断性资源；另一方面，因城投类企业大多为政府组装，其子公司也仅仅是并表关系，无实际管理权，也未享有其收益利润，这就导致虽然平台企业承接项目较多，但只能充当主业的管理角色，主责主业缺乏实体依托，“平台化”趋势严重。 2.3 负债率增长过快，债务压力庞大 一是承债体量与资产规模极不匹配，协调地方政府落实平衡资产资金十分困难； 二是地方政府隐性债务问题，银保监发〔2021〕15 号文件的下发明确对承担地方政府隐性债务的企业，银行保险机构不得提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资，这就打破了地方政府平台“财政兜底”的幻想，导致企业资金链较为紧张； 三是融资渠道单一，大部分城投类企业因资产体量小、地方财政实力弱等问题无法在债券市场进行融资，过度依赖于银行贷款、融资租赁等间接融资渠道，根据央行统计，城投类企业总负债中银行贷款比例高达80%； 四是平台企业管理机制不通畅、责任归属不清晰导致历史遗留问题较明显，后续处置困难。通过经营留存及存量债务展期和借新还旧的偿债能力有限，显现的财务风险极易演化为系统性风险，进而影响整个地区的经济建设和金融环境。 2.4 资产清欠困难，缺少优质资产 经济不发达地区的地市级及县级地方城投公司资产不优不实，股权投资无收益，无主营业务收入，资金平衡能力差，无资产支撑和稳健的还款能力。城投类企业若无国有资产注入，外生增长和内生动力都较为困难，单纯依靠评估增值进行资产增长较为艰难，且一般政府委托代建工程是以资产负债平衡为原则，各项目以整体收益平衡为底线，要求项目所在县（区）给予相应资金或资产补偿，因地方财政紧张，大多采取土地资产置换方式解决，但受制于规划及指标影响，实际落实情况很不理想，难度很大。同时，按国家相关法律规定，土地出让后须在两年内开发利用，因此，该模式不仅协调落实难，还使得城投类企业存量土地持续增多。虽然目前政府倡导进行资产盘活，但大多数以地代建的土地为生地，开发价值不理想，且受到当前经济下行压力的影响，房地产行业萎靡不振，土地出让价格也受到影响。缺乏可实际运作资产导致城投类企业不仅无盈利空间，也付出大量沉没成本。 2.5 内部机制不完善，专业人才缺乏 首先，从城