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地方财政风险的金融化及其治理 在中国的特定历史和当前的经济体制下，金融和银行一直是“共同语言”，可能存在风险。目前我国银行业面临较大的风险已是一个不争的事实,尤其是在东南亚金融危机之后,人们开始更多的关注银行业风险:问题,但对事实上已经客观存在且较为隐蔽的财政风险特别是地方财政风险在较长时期内并没有能够引起人们足够的关注。 针对地方财政职能日趋弱化、地方财源严重不足、增收能力十分有限的状况,不得不以各种名义、各种方式“合法”地将地方财政风险向银行分支机构(包括农村信用社)转嫁,因此产生了当前我国特殊历史时期地方财政风险“金融化”的特有现象。本课题旨在通过研究现实存在的地方财政风险金融化的主要表现及异化途径,深层次思考这种现象产生的根源,并试图从政策、体制上寻求治理对策。 一、 部分地方财政风险金融化,已进入转嫁之期 我国诸多地方尤其是市级以下各级财政存在程度不同的财政紧张,但是各级地方政府还是过着“年年难过年年过,年年过得还不错”的日子。很显然,地方财政支出已经或正在通过各种渠道向社会其他部门转嫁。我们在对大量调查事实的分析中发现,地方各级政府向基层银行分支机构(包括农村信用社)转嫁财政支付风险的迹象相当明显,地方财政风险金融化问题比较突出,并最终对我国银行业健康运行构成了新的威胁。据分析,当前地方政府向基层银行分支机构转嫁其财政风险的主要途径表现在以下几个方面: 1、 保护企业利益之规定 长期以来,我国地方企业尤其是国有企业承担了大量的社会责任,形成了大量的“财政隐性赤字”。随着企业制度改革的全面推开,许多隐性赤字、历史问题逐渐显现出来,迫切需要地方政府解决。由于受到“分灶吃饭”的影响,目前我国的地方经济实质上已演变成了“诸侯经济”,地方政府在企业与银行的利益平衡上往往倾向于本地企业一边,甚至用牺牲银行利益的做法来保护企业利益。特别是近几年来,地方政府总想通过改制,帮助企业卸下包袱、轻装上阵,有的地方甚至借改制之名,行逃废债之实。而司法部门因受制于地方党政,依法维权收效甚微,加之“资产剥离”后不可避免地产生了负面影响,银行信贷资金被地方视为“准财政资金”,并因此从“赖帐经济”(易钢,1999)这一黑洞中滚滚而去,不断流失。据报道:截止2000年末,全国仅在工、农、中、建、交五家商业银行开户的改制企业逃废银行贷款本息已高达1851亿元,其中:国有企业逃废银行贷款本息1273亿元,占逃废债总额的68.77%。另据对江苏省某市国有、集体“破产”企业金融债权受偿情况的调查,该市在1996—2000年期间,破产的国有集体企业涉及本地金融机构贷款本息9.04亿元,实际受偿金额只有1 150万元,受偿率仅为1.27%。在已办理抵押手续的4.99亿元贷款本金中,实际受偿额仅有810万元,受偿率1.62%。以上种种迹象表明:地方政府盲目兴办项目,一味追求“速度”、“政绩”而导致的低水平重复建设,并为此付出的改革费用,大部分都在银行“报销”。 2、 农村合作基金的清理对农村市场的影响 地方政府自办金融在全国范围内普遍存在,如各种形式的社会集资、股金会、基金会等,由此产生的地方财政风险绝大部分已经或正在以各种名义“合法”地转嫁给基层银行分支机构。这方面事实很多,这里我们仅以全国范围内有目共睹的清理农村合作基金会为典型事例。在全国大规模的清理工作中,相当多的地方政府无法拿出大量的资金来保证及时兑付个人股金,从维护社会稳定和地方政府信誉的大局出发,农村信用社因此承担了许多不该承担的责任。据对江苏某地级市所辖各县(市)并入、承接农村合作基金会资产、负债情况的调查分析,地方政府已将近5—7亿元的资产损失转嫁给农村信用社,农村大局则暂时得到了“稳定”。农村合作基金会的问题也可以暂告一段落,但是对于历史包袱本来就十分沉重的农村信用社犹如雪上加霜。据调查,截止2001年6月底,该市农村信用社接收原基金会的存款已基本上被储户提走,而接收的基金会的巨额贷款却一时难以收回。 3、 基层银行的风险增加 长期以来,由于地方财力不足,各级政府对文教科卫、社会保障等社会性支出严重欠账,影响了社会事业的发展。据调查,截止2001年7月底,江苏某市仅28所地方财政全额预算包干的普通中学向所在地银行机构贷款的余额就达到2.57亿元。1998年至2000年三年间,这些学校累计向各金融机构的借款3.99亿元,三年间贷款额分别为0.09亿元、1.22亿元和2.67亿元,呈现出逐年翻番的递增趋势。由于基础教育关系到国民素质提高的战略问题,在城乡居民收入不高、增长不快的情况下,国家不可能对基础教育的收费实施市场化管理,因此基础教育系统借款的偿还来源将成为一个新问题,这无疑要加大基层银行的经营风险。 在社会保障资金方面,各级政府也纷纷把目光转向了当地银行部门,希望通过银行部门调剂资金解决社